2019年12月5日下午，清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云應(yīng)邀到訪我院，在主教303室為我院師生作了主題為“新行政訴訟法的實(shí)施問(wèn)題”的學(xué)術(shù)報(bào)告。我院副院長(zhǎng)李偉副教授、憲法與行政法學(xué)教研室主任白斌副教授、法理學(xué)教研室副主任趙真副教授擔(dān)任與談嘉賓。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法治研究中心執(zhí)行主任、人工智能與網(wǎng)絡(luò)法教研室主任劉權(quán)副教授擔(dān)任主持人。
余凌云教授作了精彩的主題報(bào)告，主要談到了與新行政訴訟法實(shí)施有關(guān)六個(gè)方面的問(wèn)題。
第一是審判體制與管轄的問(wèn)題。他談到，審判體制與管轄作為兩個(gè)不同的概念，卻由于我國(guó)特有的國(guó)情而結(jié)合在一起。1989年《行政訴訟法》規(guī)定在現(xiàn)有普通法院內(nèi)部設(shè)立行政庭解決行政糾紛，加上受到民事訴訟中訴訟便利原則的影響，導(dǎo)致行政訴訟法在施行之后，行政訴訟受到了前所未有的干預(yù)，因而出現(xiàn)了交叉管轄和指定管轄的制度，但是也未能使問(wèn)題真正得到解決。2014年《行政訴訟法》的修改，針對(duì)該問(wèn)題提出的解決方案是提高審級(jí)，這一措施不僅直接造成省高院和最高院案件增多，而且其自身的合理性也值得論證和思考。余凌云教授提到，盡管當(dāng)前行政訴訟勝訴率不高，但是我們并不能因此而否認(rèn)基層法院解決糾紛的能力，畢竟調(diào)解結(jié)案的情況也是普遍存在的。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。之后，余凌云教授又談到了議行合一和民主集中制的相關(guān)理論，并表達(dá)了自己關(guān)于行政審判體制改革的觀點(diǎn)，即設(shè)立行政法院可以解決問(wèn)題，但應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方考慮。至于提高審級(jí)的完善建議，余凌云教授的觀點(diǎn)是：將審理難的案件列出，進(jìn)行程序上的建構(gòu)，可以將其設(shè)置為當(dāng)事人的權(quán)利，依據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，提高審級(jí)進(jìn)行審理。
第二是行政協(xié)議的問(wèn)題。余凌云教授首先談到行政訴訟法基本原理是有原告資格的人就行政機(jī)關(guān)侵害自身合法權(quán)益的行為向人民法院提起訴訟，法院對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，若行政行為違法則予以撤銷，從而使相對(duì)人權(quán)益得到保障。因此，行政訴訟基本原理是司法對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督，目的是維護(hù)客觀法秩序。余凌云教授結(jié)合實(shí)踐提到，現(xiàn)在的行政行為不是傳統(tǒng)意義上的行政行為，行政行為得到擴(kuò)張，因而會(huì)出現(xiàn)“案了事不了”的情況。相對(duì)應(yīng)地，民事訴訟法基本原理主要是按照解決糾紛的路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)，所以并不會(huì)出現(xiàn)這種情況。其次，余凌云教授指出現(xiàn)在行政訴訟面臨問(wèn)題越來(lái)越多，其中行政協(xié)議就是十分重要的問(wèn)題之一，加之行政協(xié)議司法解釋即將出臺(tái)，所以該問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注。余凌云教授通過(guò)諸多案例講述，說(shuō)明行政協(xié)議是一個(gè)較為復(fù)雜的雙重行為，它夾雜著民事和行政上的關(guān)系，民商法學(xué)者往往關(guān)注其中一層的屬性，行政法學(xué)者關(guān)注的是另外一層屬性，因此，法院在進(jìn)行相關(guān)案件審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先判斷所涉爭(zhēng)議究竟是民事糾紛還是行政糾紛。最后，余凌云教授還談到行政協(xié)議與傳統(tǒng)意義上的行政行為不同，不具有單方意志性，以此為基礎(chǔ)，就存在行政機(jī)關(guān)可能作為原告的可能性。但法律中并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定也具有一定的理由，一是時(shí)間緊迫，另外是由于在我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域長(zhǎng)期根深蒂固的理念是“民告官”，若突然出現(xiàn)“官高民”的規(guī)定會(huì)出現(xiàn)難以接受的情況。
第三是行政訴訟受案范圍擴(kuò)大的問(wèn)題。余凌云教授主要講述了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”規(guī)定。他提到，實(shí)際上在民事訴訟中對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)已形成了一個(gè)十分周密的體系，但是憲法基本權(quán)利的內(nèi)容不止這兩者，同時(shí)由于憲法基本權(quán)利是公民對(duì)國(guó)家的權(quán)利，在歷史上是經(jīng)常受到國(guó)家侵害的，因此，行政訴訟法中該條規(guī)定在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之后加了“等”字，具有十分重要的意義。余凌云教授還結(jié)合劉燕文訴北大不授予博士學(xué)位案、田勇訴北京科技大學(xué)拒發(fā)學(xué)位證案以及于艷茹訴北大撤銷博士學(xué)位案，對(duì)此進(jìn)行了充分有據(jù)的說(shuō)明論證。
第四是關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告的規(guī)定的修改，余凌云教授認(rèn)為其合理性存疑。余凌云教授首先介紹了修改的背景，即89年行政訴訟法中規(guī)定的內(nèi)容是：行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所做決定不服提起行政復(fù)議之后，若復(fù)議機(jī)關(guān)變更原行政行為，當(dāng)事人對(duì)變更決定不服，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，若復(fù)議機(jī)關(guān)維持或撤銷原行政行為，以原機(jī)關(guān)為被告。在這種規(guī)定之下，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為作出變更決定風(fēng)險(xiǎn)太大，因此多采維持態(tài)度，導(dǎo)致出現(xiàn)許多問(wèn)題。為此改革至關(guān)重要，當(dāng)時(shí)存在兩種方案：一是把復(fù)議變?yōu)椴脹Q；二是以倒逼方式解決問(wèn)題，第二種方案最終占據(jù)上風(fēng)，所以該條修改為復(fù)議機(jī)關(guān)變更決定，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，維持決定為共同被告，只有復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷原決定才不作被告。余凌云教授指出這一修改理論上還是存在問(wèn)題的，包括在實(shí)踐中運(yùn)行中，復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行勸阻，勸服當(dāng)事人向法院起訴；又或者以解決疑難案件之名，根據(jù)法院行政庭庭長(zhǎng)提出的建議作出復(fù)議決定。
第五是舉證責(zé)任的問(wèn)題。余凌云教授從歷史角度談到了該制度的發(fā)展脈絡(luò)。他首先提到89年行政訴訟法中關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)定，得到英美法系國(guó)家大加贊賞。而我國(guó)進(jìn)行此種規(guī)定的理由是：行政行為與民事行為不同，理論上出現(xiàn)的觀點(diǎn)是行政執(zhí)法階段主要是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其作出的行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，甚至理論上一度認(rèn)為原告即行政相對(duì)人是無(wú)舉證責(zé)任的。余凌云教授又談到在2000年的司法解釋中才開始規(guī)定原告的舉證責(zé)任，包括原告應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)益究竟有無(wú)損害以及損害大小進(jìn)行舉證證明，因?yàn)榇藭r(shí)原告具有優(yōu)勢(shì)地位。最后余凌云教授針對(duì)這一問(wèn)題結(jié)合兩個(gè)司法實(shí)踐中的案例，為大家進(jìn)行了具體的解釋說(shuō)明。
第六是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的作用的問(wèn)題。余凌云教授談到十八屆四中全會(huì)中有“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參與公益訴訟”的說(shuō)明，但是在進(jìn)行行政訴訟法的修改時(shí)卻并未將其作為規(guī)范內(nèi)容，其面臨的主要難題是：在公益訴訟中如何統(tǒng)合原告與法律監(jiān)督者的地位，即檢察機(jī)關(guān)到底是公益訴訟起訴人還是公訴人。有人提出可以向刑事訴訟公訴人看齊，但余凌云教授認(rèn)為這種方法并不適用，因?yàn)樾姓V訟與刑事訴訟二者原理不同。由此，法工委的意見是先進(jìn)行檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作。之后，余凌云教授認(rèn)為結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有情況，即最高人民檢察院許多職能成為監(jiān)察委員會(huì)的職能會(huì)產(chǎn)生諸多理論問(wèn)題：比如檢察機(jī)關(guān)本身提起公益訴訟有無(wú)制度能力；行政機(jī)關(guān)不作為濫用職權(quán)，是上級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督更有效率還是公益訴訟更有效率等，最后余凌云教授表達(dá)了其認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有補(bǔ)充性質(zhì)，因而應(yīng)當(dāng)關(guān)注其提起的條件”等看法。
白斌副教授談了兩點(diǎn)感想。首先，他提到，余凌云教授在報(bào)告中十分注重每一項(xiàng)制度的來(lái)龍去脈以及各種制度之間的關(guān)聯(lián)性。此外，白斌副教授還提到之前雖然一直主張行政訴訟審判體制改革應(yīng)當(dāng)提高審級(jí)，但現(xiàn)在認(rèn)為賦予當(dāng)事人申請(qǐng)改變管轄的權(quán)利是一個(gè)十分好的設(shè)想，同時(shí)，還可以將這種設(shè)想引申到其他領(lǐng)域，即很多事項(xiàng)沒(méi)必要法律上做一刀切的規(guī)定，而是賦予當(dāng)事人選擇權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利的保障。他還認(rèn)為賦予選擇權(quán)的方式并不能夠完全解決所有問(wèn)題，并提出了兩種創(chuàng)新的思路。最后，白斌副教授談到，法學(xué)的智慧不完全等同于理論上的智慧，法學(xué)是一種實(shí)踐性的學(xué)科，在實(shí)踐中蘊(yùn)含著大量的學(xué)問(wèn)，在學(xué)習(xí)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)理論聯(lián)系實(shí)際，案例結(jié)合法條，這樣的理論才更具生命力。
趙真副教授談了四點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)。第一，研究行政法的問(wèn)題必須關(guān)注憲法，應(yīng)當(dāng)重視憲法的指導(dǎo)意義。第二，關(guān)注行政法應(yīng)關(guān)注現(xiàn)實(shí)的政治形勢(shì)，比如余凌云教授提到的黨管干部的基本原則、人民代表大會(huì)制度的根本政治制度等，這樣更有利于整個(gè)法律制度的設(shè)計(jì)和建構(gòu)。第三，趙真副教授對(duì)白斌副教授提到的理論與實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行法學(xué)學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)，表達(dá)了強(qiáng)烈的認(rèn)同與支持。第四，趙真副教授指出對(duì)立法史材料的把握，可以讓我們非常清晰的認(rèn)識(shí)法條的發(fā)展歷程，從而可以更好地解決學(xué)習(xí)行政訴訟法中的疑問(wèn)。最后，趙真副教授向余凌云教授請(qǐng)教了一個(gè)問(wèn)題：在行政訴訟中，除了維護(hù)客觀法秩序的目的，是否還有對(duì)主觀公權(quán)利的保障目的，甚至是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)為客觀法秩序處于次要位置，而實(shí)現(xiàn)主觀公權(quán)利才占據(jù)主要地位？
在自由討論環(huán)節(jié)，余凌云教授對(duì)相關(guān)與談和提問(wèn)一一作出精彩的回應(yīng)。
劉權(quán)副教授對(duì)本次學(xué)術(shù)講座進(jìn)行總結(jié)。他談到，余凌云教授對(duì)行政訴訟法實(shí)施中的新問(wèn)題作了十分精彩的報(bào)告，相信有助于啟發(fā)大家深入思考。2014年修改的《行政訴訟法》主要涉及確定了立案登記制、擴(kuò)大了受案范圍、提高了某些案件的管轄級(jí)別、確立了復(fù)議雙被告制度等方面，在某種程度上有效解決了我國(guó)行政訴訟長(zhǎng)期以來(lái)存在“三難”問(wèn)題，即“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”。但是，要從根本上保障行政審判的獨(dú)立性與公正性，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)大力推進(jìn)跨行政區(qū)劃的人民法院建設(shè)，時(shí)機(jī)成熟時(shí)設(shè)立行政法院。最后，劉權(quán)副教授再次衷心感謝余凌云教授和與會(huì)嘉賓的精彩發(fā)言。本次中財(cái)法治中國(guó)論壇在熱烈的掌聲中圓滿結(jié)束。
本次講座為“法治中國(guó)論壇”之一，也是學(xué)校科研處支持的2019年“國(guó)家治理與公法發(fā)展”系列講座之一。
文/韓如雪 圖/王琪文
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