郭維真副教授在《法治日報》撰文：治理稅收洼地當(dāng)立法先行

來源：《法治日報》2021年9月23日第5版

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正文：

近日，有媒體報道，一些明星藝人在注銷影視公司或個人工作室的同時，又換個地方和名稱重新注冊設(shè)立新的類似的市場主體。另據(jù)統(tǒng)計，今年以來全國在業(yè)存續(xù)的影視類相關(guān)公司等市場主體共新增65萬余家，以各類明星工作室居多。新的注冊地多為遠(yuǎn)離大城市或主城區(qū)的地方，這些地方都為招商引資而出臺各類稅收優(yōu)惠政策成為所謂的稅收“洼地”。由此可見，文娛領(lǐng)域利用稅收洼地以降低企業(yè)或個人稅收成本，在稅收違法邊緣的試探仍在繼續(xù)。

所謂稅收洼地，一般是指特定的行政區(qū)域通過對區(qū)內(nèi)注冊的企業(yè)，通過區(qū)域性稅收優(yōu)惠、簡化稅收征管辦法或稅收地方留成返還等處理方法，降低企業(yè)稅負(fù)，從而形成本地區(qū)在財稅優(yōu)惠上的競爭優(yōu)勢。稅收洼地的形成背后，有著復(fù)雜的法律政治因素和經(jīng)濟因素。

在此暫且不論打造稅收洼地政策依據(jù)的合法性，地方政府是否能夠借由稅收洼地實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)呢？從實際情況看，一些地方制定稅收優(yōu)惠政策時，往往沒有考慮當(dāng)?shù)貍€性化的要素稟賦，對享受優(yōu)惠政策的企業(yè)僅有在當(dāng)?shù)刈缘囊蟆Q言之，在“從輕從簡”的稅收政策下，投資者僅需在當(dāng)?shù)刈云髽I(yè)，即可享受地方的流轉(zhuǎn)稅、所得稅留存比例返還政策扶持。于是，國家為營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境而持續(xù)推行的企業(yè)登記注冊的便利化改革、“一址多照”等措施，便成為了一些人獲取不當(dāng)稅收利益的工具。而空殼企業(yè)由于沒有任何實質(zhì)經(jīng)營，更多是作為投資人獲取稅收優(yōu)惠乃至偷逃稅的工具，并不能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來任何推進作用，反而擾亂了當(dāng)?shù)囟愂辗ㄖ苇h(huán)境。

那么，如何在稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一、國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體目標(biāo)和地方經(jīng)濟發(fā)展的特殊目標(biāo)之間形成有機協(xié)調(diào)？

首先，清理地方性政策，確保稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一性。當(dāng)前的第一要務(wù)為加大力度審查并清理與現(xiàn)行法律法規(guī)不相容的地方性稅收優(yōu)惠政策，既包括成文的具有適用普遍性的政策規(guī)定，也包括與特定企業(yè)之間的協(xié)議，審查標(biāo)準(zhǔn)不限于稅收優(yōu)惠政策的合法性基礎(chǔ)，更要全面落實公平競爭審查制度，實現(xiàn)二者的有機結(jié)合。

其次，落實責(zé)任追究制度。目前已有判決基于地方政府允諾違法，因此不支持企業(yè)向地方政府主張稅收返還的訴訟請求，也有判決涉及地方政府對企業(yè)稅款征納期限的規(guī)定與法律相悖，導(dǎo)致企業(yè)因未按期繳納稅款而承擔(dān)法律責(zé)任。相關(guān)典型判例多為企業(yè)承擔(dān)不利法律后果，而地方政府違法允諾的法律風(fēng)險較低，不利于財稅法治的推進，可以適當(dāng)引入地方政府補償責(zé)任制度。

再次，完善稅收優(yōu)惠資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。商事主體與納稅主體之間雖有聯(lián)系，但并非同一概念。商事法給予市場主體注冊登記的便利，并不代表作為納稅主體也應(yīng)同等便利地享有稅收優(yōu)惠資格。企業(yè)所得稅上“實際管理機構(gòu)所在地”的標(biāo)準(zhǔn)，雖然主要用于境外注冊企業(yè)稅收居民的身份判定，但這種實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)同樣有助于認(rèn)定是否享受特定的優(yōu)惠政策。黨的十九屆五中全會明確將“高質(zhì)量發(fā)展”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)思想之一，就企業(yè)經(jīng)營層面理解高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)包括一流的競爭力、質(zhì)量的可靠性與持續(xù)創(chuàng)新、品牌的影響力，以及先進的質(zhì)量管理理念與方法等。因此，對于享受稅收優(yōu)惠的主體引入實質(zhì)性活動的評價機制，在一定程度上有助于緩解由于注冊型企業(yè)泛濫而導(dǎo)致的稅收洼地困境。同時，也有助于從根源上保障稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)實現(xiàn)。

最后，加強特定行業(yè)、領(lǐng)域的監(jiān)管尤其是協(xié)同監(jiān)管。由于一些行業(yè)、領(lǐng)域利潤空間巨大，一旦能夠適用稅收優(yōu)惠，則降低稅負(fù)的吸引力也非常之大。近日，為貫徹落實中宣部《關(guān)于開展文娛領(lǐng)域綜合治理工作的通知》有關(guān)要求，國家稅務(wù)總局辦公廳發(fā)出通知，要求進一步加強文娛領(lǐng)域從業(yè)人員稅收管理。通知特別強調(diào)要切實規(guī)范文娛領(lǐng)域涉稅優(yōu)惠管理，對各類違規(guī)設(shè)置或者以變通方式實施的稅收優(yōu)惠，各級稅務(wù)機關(guān)不得執(zhí)行。專項清理活動固然能在某一階段起到一定震懾力，但仍然要以法律的統(tǒng)一和法治的完善為依托。