楊東平：我國教育改革與發(fā)展30年

【本章提要】改革開放以來，教育的改革發(fā)展可劃為四個時期：1977~1984年，撥亂反正，恢復(fù)整頓的階段；1985~1989年，全面開展教育體制改革的時期；20世紀(jì)90年代中期至2003年，教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主義時期；2003年至今，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)教育公平的時期。由于20世紀(jì)70年代末的思想解放在教育領(lǐng)域未深入進(jìn)行，教育的重建系回到20世紀(jì)50年代的計劃體制。20世紀(jì)80年代以體制改革為核心的教育改革取得一定成就。20世紀(jì)90年代之后，教育發(fā)展取得巨大成就；但由于體制改革停滯，出現(xiàn)官本位、行政化價值的回潮，教育走上被稱為“教育產(chǎn)業(yè)化”的軌道。面向未來的中國教育，需要繼續(xù)解放思想，促進(jìn)改革開放，推進(jìn)以體制改革為中心的教育改革。

　　以1904年癸卯學(xué)制頒布，1905年廢除科舉為起點，中國現(xiàn)代教育的發(fā)展已逾百年。以1977年結(jié)束“文化大革命”災(zāi)難、重新恢復(fù)全國統(tǒng)一高考制度為起點，中國當(dāng)代教育的發(fā)展、改革已經(jīng)30年。積30年來的發(fā)展和改革，我國教育獲得巨大的發(fā)展。教育正在成為中國現(xiàn)代化事業(yè)強(qiáng)勁的動力和資源。與此同時，教育面臨巨大的危機(jī)和挑戰(zhàn)。更新和改革教育，成為中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)需要突破的重要瓶頸。

　　中國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)文明、民主、富強(qiáng)的現(xiàn)代化目標(biāo)，有賴于先進(jìn)的、可以興國的教育。面向21世紀(jì)，中國需要新的教育哲學(xué)和教育理想、需要新的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)模式，需要推進(jìn)以體制改革為中心的教育改革，實現(xiàn)中國的教育現(xiàn)代化。

　　第一節(jié)　改革開放以來教育發(fā)展和改革的進(jìn)程

　　30年中國教育的發(fā)展階段，與政治史同步，大致可以劃分為四個階段：1977年~1985年，撥亂反正，恢復(fù)整頓的階段；1985~1989年，全面開展教育體制改革的時期；20世紀(jì)90年代中期~2003年，教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主義時期；2003年至今，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)教育公平，探索面向未來的新的教育的時期。

　　一、第一階段：撥亂反正，確立教育現(xiàn)代化的任務(wù)（1977~1985年）

　　1976年之后，國家確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新的發(fā)展路線。1977年復(fù)出后的鄧小平自告奮勇主管科技和教育，直接推動了教育領(lǐng)域的“撥亂反正”。當(dāng)時最重要的撥亂反正，一是1977年11月《人民日報》發(fā)表文章正式否定了“四人幫”炮制的否定知識分子和十七年教育路線的“兩個估計”；二是恢復(fù)已經(jīng)中斷了十年的高等學(xué)校統(tǒng)一考試招生制度，在全社會重新樹立了尊重知識、重視教育的風(fēng)氣。

　　鄧小平成為20世紀(jì)80年代中國改革開放的總設(shè)計師，他也是這一時期教育方針和教育改革方向的奠定者。1977年5月，他關(guān)于尊重知識、尊重人才的著名講話，在很大程度上確立了新時期教育的發(fā)展方向和基本價值：

　　“現(xiàn)在看來，同發(fā)達(dá)國家相比，我們的科學(xué)技術(shù)和教育整整落后了二十年。……抓科技必須同時抓教育。從小學(xué)抓起，一直到中學(xué)、大學(xué)。我希望從現(xiàn)在開始做起，五年小見成效，十年中見成效，十五年二十年大見成效。辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學(xué)、重點中學(xué)、重點大學(xué)。要經(jīng)過嚴(yán)格考試，把最優(yōu)秀的人集中在重點中學(xué)和重點大學(xué)。”

　　1980年5月，鄧小平為《中國少年報》和《輔導(dǎo)員》雜志題詞，第一次提出了“四有”的培養(yǎng)目標(biāo)，即“有理想、有道德、有知識、有體力。”這一表述后來發(fā)生了微妙的變化，在1983年的中共十二大政治報告中，改為“有理想、有道德、有知識、守紀(jì)律。”到1985年，正式改為“有理想、有道德、有知識、有紀(jì)律。”鄧小平特別強(qiáng)調(diào)“這四條里面，理想和紀(jì)律特別重要。”培養(yǎng)“四有人才”成為20世紀(jì)80年代重要的教育口號。

　　鄧小平制定的另一個著名的教育指導(dǎo)方針是“三個面向”。1983年，他為景山學(xué)校題詞“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”，正式提出了教育現(xiàn)代化的任務(wù)。“四有”和“三個面向”構(gòu)成了改革開放時期教育發(fā)展的兩個重要方向。當(dāng)重視對青年學(xué)生的政治教育和控制時，強(qiáng)調(diào)“四有”；重視改革教育、造就優(yōu)秀人才時，強(qiáng)調(diào)“三個面向”。在某種程度上，它反映了新時期仍然存在的教育的政治標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在沖突。

　　20世紀(jì)70年代末、80年代初，教育恢復(fù)、整頓的主要內(nèi)容包括：

　　1977年11月，恢復(fù)全國統(tǒng)一高校招生考試。

　　1977年11月，中央批示決定從大、中、小學(xué)校撤出工宣隊。

　　1978年，在中小學(xué)撤銷紅衛(wèi)兵、紅小兵組織，恢復(fù)中國少年先鋒隊。

　　1978年，恢復(fù)大規(guī)模派遣留學(xué)生，并首次向美國派送留學(xué)生。

　　1978年，恢復(fù)職稱制度。

　　1977~1978年，恢復(fù)“文化大革命”期間被撤銷的西南政法學(xué)院、中國人民大學(xué)、北京農(nóng)業(yè)大學(xué)等一批大學(xué)，至1978年底，恢復(fù)和增設(shè)169所普通高等學(xué)校。

　　1978年2月，恢復(fù)“文化大革命”前確定的60所重點高等學(xué)校，并新增28所。

　　1979年初，由鄧小平提名，20世紀(jì)60年代的高教部部長、原清華大學(xué)校長、黨委書記蔣南翔重新出任教育部部長、黨組書記。

　　1980年，教育部先后頒發(fā)了在20世紀(jì)60年代三個條例基礎(chǔ)上修改而成的《全日制中學(xué)暫行工作條例》、《全日制小學(xué)暫行工作條例》和《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例》，即“高教六十條”、“中教四十條”，“小教三十條”，整頓和恢復(fù)教學(xué)秩序。

　　1980年12月，中小學(xué)學(xué)制由“文化大革命”中的10年恢復(fù)為12年，并在中小學(xué)重新建立重點學(xué)校制度。

　　1980年，第五屆全國人大通過《中華人民共和國學(xué)位條例》，從1981年1月1日起實施。《條例》規(guī)定我國的學(xué)位分為學(xué)士、碩士、博士三級。

　　1981年開始允許自費出國留學(xué)，由此掀起的留學(xué)生高潮澎湃至今。隨著恢復(fù)高考制度、恢復(fù)重點學(xué)校制度、重新頒發(fā)20世紀(jì)60年代初制定的學(xué)校管理條例等，教育的恢復(fù)和重建基本上是重新回到20世紀(jì)50年代。

　　二、第二階段：全面開展教育體制改革（1985~1989年）

　　1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，是新時期教育的真正起點。當(dāng)時，中央相繼頒布了關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革、科技體制改革和教育體制改革3個決定，形成了20世紀(jì)80年代以體制改革為主的強(qiáng)勁旋律，極大地推動了社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，以下簡稱《決定》提出與“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治路線相一致的新的教育方針：“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)，社會主義建設(shè)必須依靠教育。”顯然，它是對1958年提出的“教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”的方針的否定和替代。強(qiáng)調(diào)教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的功能，教育從為政治服務(wù)轉(zhuǎn)而為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，無疑是一個巨大的歷史進(jìn)步。

　　《決定》指出，中共十一屆三中全會以來雖然教育事業(yè)得到了恢復(fù)，開始走上蓬勃發(fā)展的道路，“但是，輕視教育、輕視知識、輕視人才的錯誤思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影響還沒有完全克服，教育工作不適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)。”《決定》認(rèn)為“要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地改革勞動人事制度。還有改革同社會主義現(xiàn)代化不相適應(yīng)的教育思想、教育內(nèi)容、教育方法。”

　　《決定》確定的比較重要的教育改革內(nèi)容包括：

　　中華人民共和國實施九年義務(wù)教育制度，將發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任和管理權(quán)限下放給地方。1986年通過《義務(wù)教育法》，從貫徹實施的情況看，將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)下放給地方，建立起省、縣、鄉(xiāng)分級管理，財政以鄉(xiāng)為主的義務(wù)教育管理體制，調(diào)動了地方的積極性，對促進(jìn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用；但由于管理權(quán)下放的重心過低，中央和省級財政承擔(dān)的責(zé)任太少，在實施的過程中逐漸暴露出一些嚴(yán)重的問題。

　　中華人民共和國調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的目標(biāo)得到了較好的實現(xiàn)。到1990年，全國高中階段普通教育和職業(yè)技術(shù)教育在校生的比例大致達(dá)到了1∶1。

　　中華人民共和國擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，改革高校招生和畢業(yè)分配制度，學(xué)校逐步實行校長負(fù)責(zé)制。1988年4月，國家教委下發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校逐步實行校長負(fù)責(zé)制意見》，積極推進(jìn)這一制度的實施。至1989年初，已有100多所高等學(xué)校實行了校長負(fù)責(zé)制。

　　中華人民共和國撤消教育部，成立國家教育委員會。根據(jù)《決定》，1985年教育部改為國家教育委員會，成為國務(wù)院的一個綜合部門，工作范圍和行政權(quán)力有所擴(kuò)大，在學(xué)校教育以外，統(tǒng)籌職業(yè)技術(shù)教育、成人教育等，真正面向全國教育領(lǐng)域，統(tǒng)管全局。但1995年，國家教育委員會重新改為教育部。

　　中華人民共和國在教育經(jīng)費上做出“兩個增長”的決定，即要求“中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長。”并決定地方政府可征收教育費附加，為義務(wù)教育增加了一項資金來源。

　　1989年發(fā)生的政治風(fēng)波，中斷了教育體制改革的進(jìn)程。教育發(fā)展低迷緩慢，重新陷入高度政治化的旋渦，100余所試行校長負(fù)責(zé)制的高等學(xué)校陸續(xù)恢復(fù)了原有體制。

　　90年代初，采取對大學(xué)生實行軍訓(xùn)、減少高校招生、調(diào)整留學(xué)生派遣方針、開展反和平演變教育等收縮政策。北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)1990級新生到軍隊院校軍訓(xùn)一年。1989年，普通高校研究生招生比上年減少10.8%，本專科招生減少19.4%。， 文科研究生不從應(yīng)屆生中招收，工、農(nóng)、醫(yī)科研究生從應(yīng)屆生中招收的比例不超過40%。從1989年至1991年，研究生和本專科招生數(shù)連續(xù)三年低于1988年。

　　雖然1992年鄧小平“南方講話”之后，中國重新啟動了改革開放的進(jìn)程；但在教育領(lǐng)域，體制改革一直處于停滯的狀態(tài)。此后，1993年由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，也提出了一些體制改革的目標(biāo)，取得了一些成績；但總體而言，缺乏實質(zhì)性的進(jìn)展。可以說，1985年《決定》對教育的基本評價，今天仍然適用。《決定》所提出的以體制改革為中心的改革任務(wù)和目標(biāo)，是我們今天需要繼續(xù)完成的。

　　三、第三階段：“教育產(chǎn)業(yè)化”和“教育大躍進(jìn)”（1990~2003年）

　　20世紀(jì)90年代以來的教育發(fā)展，有兩個主要的特征，一是“發(fā)展大于改革”，追求教育發(fā)展的規(guī)模、數(shù)量、速度，呈現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。二是90年代中期之后，教育逐漸走上了一條被輿論稱為“教育產(chǎn)業(yè)化”的特殊發(fā)展路徑。在發(fā)展主義、經(jīng)濟(jì)主義的發(fā)展背景下，教育以擴(kuò)大規(guī)模、總量增長和提高宏觀效率為主要追求。由于教育經(jīng)費嚴(yán)重不足，政府熱衷于利用市場機(jī)制擴(kuò)大資源、學(xué)校通過教育活動營利創(chuàng)收。它被視為一種 “財政視角的教育改革”，或者說是一種“經(jīng)濟(jì)主義路線”的教育改革。

　　1992年，中共中央和國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，明確將教育定義為第三產(chǎn)業(yè)，教育由“上層建筑”被重新定義為“社會生產(chǎn)力”的一部分，納入了國民經(jīng)濟(jì)的分析框架，教育產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化的話語浮出水面。1999年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，將民辦學(xué)校由此前的“補充”地位提高為“和公辦學(xué)校共同發(fā)展”；擴(kuò)大高中和高等教育規(guī)模，以教育消費拉動經(jīng)濟(jì)內(nèi)需并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思想進(jìn)入了政策層面。2001年頒布的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，確定可以對薄弱學(xué)校和新建的學(xué)校等公辦學(xué)校實行民辦學(xué)校機(jī)制的改革試驗，成為日后公辦學(xué)校實行“民營機(jī)制”的“轉(zhuǎn)制學(xué)校”的理論依據(jù)。2002年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革的決定》，鼓勵農(nóng)村學(xué)校“大膽破除束縛農(nóng)村教育發(fā)展的思想觀念和體制障礙，在農(nóng)村辦學(xué)體制、運行機(jī)制、教育結(jié)構(gòu)和教學(xué)內(nèi)容與方法等方面進(jìn)行改革探索”。由此再農(nóng)村出現(xiàn)一些引發(fā)巨大爭議的“盤活國有教育資產(chǎn)”、出賣公辦學(xué)校的“改革”。2003年底《民辦教育促進(jìn)法》的出臺，進(jìn)一步確定了發(fā)展民辦教育和教育產(chǎn)業(yè)的合法性。可見，“教育產(chǎn)業(yè)化”合理化、制度化的過程，是通過確立民辦教育的合法性，繼而確立公辦學(xué)校轉(zhuǎn)為民辦經(jīng)營的合法性，從而賦予學(xué)校獲取教育經(jīng)營利潤的制度合法性。

　　這一時期主要的教育政策包括農(nóng)村義務(wù)教育實行多渠道集資辦學(xué)、“人民教育人民辦”； 高等學(xué)校進(jìn)行合并和院校調(diào)整、高等學(xué)校大規(guī)模擴(kuò)招和實行收費制度；實施“985工程”，建設(shè)世界一流大學(xué)；中小學(xué)改革學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度，實行“民營機(jī)制”、“名校辦民校”和高收費，學(xué)校后勤社會化改革，大學(xué)大規(guī)模借貸建設(shè)“大學(xué)城”，等等。在舉國經(jīng)商的氣氛中，20世紀(jì)90年代高校掀起大辦校辦企業(yè)的熱潮，以1994年北京大學(xué)推倒南墻、破墻開店為標(biāo)志。

　　在政府教育投入嚴(yán)重不足的情況下，通過“教育產(chǎn)業(yè)化”的路線的確有效地擴(kuò)大了教育規(guī)模，增加了教育機(jī)會；與此同時，出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的各種亂收費、高收費等損害教育品質(zhì)和民生的混亂現(xiàn)象，使教育成為嚴(yán)重的問題領(lǐng)域。

　　四、第四階段：落實科學(xué)發(fā)展觀和教育公共政策的轉(zhuǎn)變（2003年以來）

　　隨著科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的任務(wù)的提出，單純追求經(jīng)濟(jì)增長的思路開始受到置疑。從2003年下半年起，教育部開始高調(diào)批評“產(chǎn)業(yè)化”思路，圍繞解決農(nóng)村義務(wù)教育問題，對農(nóng)村教育、義務(wù)教育、教育公平的關(guān)注逐漸取代了此前以數(shù)量、規(guī)模、速度為主的追求，促進(jìn)教育公平逐漸成為教育公共政策的基本價值。

　　2006年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出“堅持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平”的方針。宏觀政策的改變主要表現(xiàn)在三個方面，即實施農(nóng)村義務(wù)教育免費的政策、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、整頓改制學(xué)校的政策，以及控制高等教育發(fā)展規(guī)模，重在提高質(zhì)量的政策。

　　2005年5月，教育部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，正視和著手解決擇校熱、“上學(xué)難、上學(xué)貴”的問題。要求各級教育行政部門有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，要采取有效措施遏制義務(wù)教育階段擇校之風(fēng)。堅持義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免試就近入學(xué)，不得舉辦或變相舉辦重點學(xué)校。具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校不得改為民辦或以改制為名實行高收費，等等。

　　2005年12月30日國家發(fā)改委、教育部《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費準(zhǔn)備工作的通知》，全面叫停各地審批新的改制學(xué)校，對大規(guī)模改變公辦學(xué)校的公益性、以教育牟利的“改制學(xué)校”、“名校辦民校”進(jìn)行清理整頓。

　　2006年6月，全國人大常委會通過新修改的《義務(wù)教育法》，確立了各級政府分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的機(jī)制，以及促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的方針。對“應(yīng)試教育”和“教育產(chǎn)業(yè)化”政策的清理進(jìn)入了法制軌道。

　　2007年5月，國務(wù)院發(fā)布文件，建立健全普通高校、高等職業(yè)院校和中等職業(yè)學(xué)校家庭貧困學(xué)生資助政策體系。這是繼免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費之后，促進(jìn)教育公平的又一重大舉措。

　　從2007年秋季起，在6所教育部直屬師范大學(xué)實行師范生免費教育，以吸引、鼓勵更多優(yōu)秀學(xué)生從事教師工作。

　　從2006年起，控制高等教育的發(fā)展規(guī)模，高校招生數(shù)量的增長率控制為5%，將高等教育納入內(nèi)涵發(fā)展、提高質(zhì)量的軌道。

　　政府采取了一系列措施增加教育投入，“優(yōu)先發(fā)展和投資教育”正在成為現(xiàn)實，教育公共政策的轉(zhuǎn)變和調(diào)整不斷深入。

第二節(jié) 教育改革的主要內(nèi)容

　　一、農(nóng)村義務(wù)教育：從“分級辦學(xué)”到“以縣為主”

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了基礎(chǔ)教育“由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則”。《義務(wù)教育法》也確定了農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府籌措。基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限由此下放給地方。出現(xiàn)義務(wù)教育責(zé)權(quán)層層下放的局面，形成事實上以鄉(xiāng)為主舉辦義務(wù)教育的體制。

　　20世紀(jì)90年代以后，以2000年實現(xiàn)“兩基”（基本實現(xiàn)九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲）為目標(biāo)，農(nóng)村開展大規(guī)模“普九”。義務(wù)教育經(jīng)費除政府財政撥款，輔以征收的教育稅費、學(xué)雜費、社會捐助、集資等多渠道籌資，號稱“人民教育人民辦”，這基本上是農(nóng)民用自己的錢舉辦“義務(wù)教育”。自1992年起，全國出現(xiàn)大面積拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資的嚴(yán)重情況，是新中國成立以來從未有過的。1994年實行分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力更為薄弱，拖欠教師工資問題日趨嚴(yán)重。

　　從2000年起，農(nóng)村實行“稅費改革”，取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村捐集資，農(nóng)村教育的經(jīng)費成為無源之水，情況急劇惡化。2001年5月，國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》改變了這一實行了15年的管理體制，“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”，將基礎(chǔ)教育管理權(quán)限上升至縣級，以保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育的基本需要，尤其是教師工資的發(fā)放。“以縣為主”的管理體制，在一定程度上改善了教育管理重心過低、教育經(jīng)費以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的問題；但對于很多財力薄弱的縣而言，縣級財政仍然無力承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入。

　　經(jīng)社會各界的持續(xù)呼吁，2005年，國家將在農(nóng)村全面免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費提到議事日程。2006年初，財政部、教育部聯(lián)合制定了《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革中央專項資金支付管理暫行辦法》。按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。從2006年起，在農(nóng)村實行“兩免一補”（免除雜費、書本費，補助寄宿生生活費）的義務(wù)教育經(jīng)費新機(jī)制，首先在西部農(nóng)村開始實行，2007年擴(kuò)大到所有農(nóng)村。但這一改革并未觸動占義務(wù)教育經(jīng)費70%~80%的教師工資，仍然有待繼續(xù)深入。

　　二、中小學(xué)教育改革

　　中小學(xué)教育教學(xué)改革有兩個基本的主題，一是克服“應(yīng)試教育”弊端，實行“素質(zhì)教育”；二是改革重點學(xué)校制度，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，矯治越來越嚴(yán)重的“擇校熱”和高昂的“擇校費”。這兩者之間有著復(fù)雜、微妙的關(guān)系。

　　20世紀(jì)80年代以來一個重大的教育事態(tài)，是“應(yīng)試教育”的全面復(fù)活和強(qiáng)化。伴隨對“文化大革命”的政治否定，恢復(fù)高考之后，由于全社會追求高學(xué)歷、望子成龍的文化心態(tài)，升學(xué)競爭逐漸激烈。重新恢復(fù)中小學(xué)重點學(xué)校制度，將義務(wù)教育納入升學(xué)教育、精英教育的軌道，人為地制造少數(shù)精英學(xué)校和多數(shù)“差校”、“弱校”，加劇了義務(wù)教育階段所不應(yīng)具有的競爭性，并致使升學(xué)競爭層層下壓，嚴(yán)重地扭曲了基礎(chǔ)教育的價值和功能。20世紀(jì)80年代“片面追求升學(xué)率”的問題，在90年代被恰當(dāng)?shù)孛麨椤皯?yīng)試教育”。

　　20世紀(jì)90年代中期，“素質(zhì)教育”的概念逐漸從民間進(jìn)入官方，逐漸成為國家的教育政策。1999年頒發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，使“素質(zhì)教育”的理論得以定型。1997年，上海市首先改革重點學(xué)校制度，全市各區(qū)縣全部實行小學(xué)畢業(yè)生就近免試對口入學(xué)，初高中脫鉤，重點中學(xué)停止舉辦初中。高校招生采取與中學(xué)脫離的“社會化”方法。實行小學(xué)取消百分制、實行等級評分的試點。此后，廣東、北京和各地采取類似改革。國家教委宣布今后在義務(wù)教育階段不搞重點學(xué)校，以縮小中小學(xué)之間實際存在的差距，并加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)。

　　但由于學(xué)校之間客觀存在的巨大差距，教育政策在資源配置上并未實現(xiàn)一視同仁，嚴(yán)重的“擇校熱”并未降溫，反而愈演愈烈。20世紀(jì)90年代之后，公辦學(xué)校“改制”、“名校辦民校”的“教育產(chǎn)業(yè)化”政策，進(jìn)一步拉大了學(xué)校差距，激化了熾烈的擇校競爭。在城市地區(qū)，重點學(xué)校的“擇校費”發(fā)展為大規(guī)模的、名正言順的高收費制度，有兩個政策源頭。一是公辦中小學(xué)實行“民營機(jī)制”的轉(zhuǎn)制改革；二是2000年國家通過“三限”的政策規(guī)范高中收費 ，從而突破了入學(xué)機(jī)會上“分?jǐn)?shù)面前的平等”，使用金錢購買名額成為具有合法性、制度化的公共政策。于是，享受“優(yōu)質(zhì)教育”逐漸成為家長經(jīng)濟(jì)資本和社會資本的競爭。教育高收費、亂收費的風(fēng)氣大開，極大地異化了學(xué)校的教育價值和功能。

　　教育部從1995年開始推行的另一項政策——在全國評價驗收1000所示范性普通高中——制造了高中階段變相的“重點學(xué)校”，導(dǎo)致教育資源配置新的不公。在教育經(jīng)費十分短缺的情況下，各地出現(xiàn)新一輪盲目攀比、鋪張奢華建設(shè)浪潮熱。這些豪華的“示范學(xué)校”動輒耗費數(shù)億元，其硬件水平普遍高于發(fā)達(dá)國家的公立學(xué)校，也高于我國的優(yōu)秀的重點大學(xué)。正是這種少數(shù)名校與大片普通校、薄弱校并存、學(xué)校系統(tǒng)的兩極分化現(xiàn)實，造成了家長不得不擇校的剛性結(jié)構(gòu)。

　　2002年，《人民教育》介紹山東壽光市推行基礎(chǔ)教育均衡化的做法，教育部將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為重要的工作方針；直至2005年叫停 “改制學(xué)校”、2006年新《義務(wù)教育法》頒布，這一方針才真正得到貫徹。但對基礎(chǔ)教育混亂現(xiàn)象的治理仍然十分艱難，是一個長期的任務(wù)。

　　三、高等教育改革

　　20世紀(jì)90年代中期，在“科教興國”、“跨越式發(fā)展”的浪潮中，高等教育得以突飛猛進(jìn)的發(fā)展。高等教育政策的重大變動有三個主要方面：高校合并、調(diào)整，大學(xué)擴(kuò)招和建設(shè)“世界一流大學(xué)”。

　　高校合并

　　20世紀(jì)90年代高等學(xué)校的新一輪“院校調(diào)整”，從管理體制而言是打破“條塊分割”、“部門辦學(xué)”的陳舊體制，提高教育效率。就大學(xué)自身的發(fā)展而言，是希望通過院校合并達(dá)到學(xué)科互補，恢復(fù)和加強(qiáng)大學(xué)的綜合性，它與20世紀(jì)50年代強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、發(fā)展單科學(xué)院的方向正好相反。中國重新出現(xiàn)了真正意義上的多學(xué)院的綜合性大學(xué)。

　　按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，下放、調(diào)整和合并高校。1998年開始的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成為對中央部門辦學(xué)體制的真正革除。原機(jī)械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等9個部門部改局，對其所屬的211所學(xué)校進(jìn)行了調(diào)整。1999年，對原兵器、航空、航天、船舶、核工業(yè)等五大軍工總公司所屬院校進(jìn)行調(diào)整。2000年，又對鐵道部等49個國務(wù)院部門（單位）所屬院校進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后，全國共有普通高等學(xué)校1018所，其中由中央部門管理的為教育部直屬的71所由其他中央部門管理的有50所，其余均以地方政府為主管理。至此，絕大多數(shù)中央部門不再辦學(xué)，高校管理權(quán)的下放成為真正的現(xiàn)實。

　　與此同時，在建設(shè)綜合性大學(xué)的浪潮中，高校大規(guī)模合并，如浙江大學(xué)、吉林大學(xué)等都成為校園遍布全市的“巨無霸”大學(xué)。但這一輪調(diào)整是行政主導(dǎo)型的，缺乏民主決策、科學(xué)研究和學(xué)校的自主性，逐漸演成好大喜功的刮風(fēng)之勢，出現(xiàn)盲目求大之風(fēng)和“拉郎配”，為此造成不同程度的資源浪費，損失了不少名校品牌（如協(xié)和醫(yī)科大學(xué)、華西醫(yī)科大學(xué)等），從而損害了高等教育的豐富性。

　　高等教育擴(kuò)招

　　1999年初，在亞洲金融危機(jī)、國內(nèi)市場低迷的背景下，從拉動內(nèi)需的角度出發(fā)，國務(wù)院決定高等學(xué)校大規(guī)模擴(kuò)招，并提出“高等教育大眾化”的目標(biāo)。1998年，普通高校共招收本專科學(xué)生108.36萬人，研究生7.25萬人。從1999年起，連續(xù)三年大規(guī)模擴(kuò)大招生，年增幅平均達(dá)30%左右，為歷史所罕見。詳見表24.1。

　　

　　我國1990年的高校毛入學(xué)率為3.4%，1998年為9.8%，2000年約為11%。由于擴(kuò)招速度之快，原定在2010年達(dá)到的15%的指標(biāo)，已提前于2002年達(dá)到，從而進(jìn)入“高等教育大眾化”的階段。高等學(xué)校擴(kuò)招拓寬了長期制約基礎(chǔ)教育的高考“瓶頸”，2000年，全國高考平均錄取率首次超過50%，達(dá)到55%左右，北京、上海的錄取率則達(dá)到70%。高教的高速發(fā)展刺激了相對滯后、沉悶的高等教育，適應(yīng)了學(xué)生需要和市場的變化。2006年，我國高等教育的毛入學(xué)率，已經(jīng)達(dá)到22%。

　　然而，以拉動經(jīng)濟(jì)內(nèi)需為追求，如此大幅度地擴(kuò)招是缺乏科學(xué)性的。它不僅造成高等學(xué)校的緊運行、教學(xué)秩序的紊亂，并導(dǎo)致教育質(zhì)量的下降和滑坡，受到各方的關(guān)注和質(zhì)疑。此外，這一輪高校擴(kuò)招在層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整上并不如意。國外實現(xiàn)高等教育“大眾化”以發(fā)展二三年制的社區(qū)學(xué)院、高等職業(yè)教育為主，我國則主要擴(kuò)張四年制本科教育。這不僅更為昂貴，而且模糊了研究型大學(xué)的培養(yǎng)目標(biāo)，惡化了辦學(xué)環(huán)境，造成與民辦高校爭奪生源的后果。

　　高校收費和資助制度改革

　　從新中國成立初期到20世紀(jì)80年代初，我國實行的是“免費上大學(xué)”加“人民助學(xué)金”的資助政策。大學(xué)學(xué)費由國家全包，學(xué)校并以獎學(xué)金、助學(xué)金的形式補貼大學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活開支，并免費提供醫(yī)療和住宿。

　　從20世紀(jì)90年代后期開始，實行高校收費制度改革試點。1997年全國高校實現(xiàn)“公費”和“自費”招生“并軌”收費，形成繳費上大學(xué)的局面。高校學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)從1998年的1000余元快速攀升，目前北京地區(qū)普通高校學(xué)費一般為每年5000元左右，如果加上其余的各種費用和生活費，學(xué)生實際支出的費用要高得多。大約相當(dāng)于一個城市職工一年的收入或兩個農(nóng)村勞動力一年的收入。由此，導(dǎo)致大學(xué)出現(xiàn)約占學(xué)生總數(shù)20%左右的“貧困生”階層。雖然國家有“獎、貸、勤、減、補”等五種方式幫助貧困生，但作為主體的國家助學(xué)貸款因種種原因難以大面積推進(jìn)。

　　2007年5月，國務(wù)院發(fā)布文件，建立健全普通高校、高等職業(yè)院校和中等職業(yè)學(xué)校家庭貧困學(xué)生資助政策體系。在高等教育階段設(shè)立國家獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金和國家助學(xué)金，由中央和地方財政按比例分擔(dān)。新的資助政策體系，資助范圍明顯擴(kuò)大，資助強(qiáng)度明顯提高。新的資助體系及各項政策全部落實到位后，國家每年用于助學(xué)的財政投入、助學(xué)貸款和學(xué)校安排的助學(xué)經(jīng)費將達(dá)到500億元左右，將惠及2000萬貧困學(xué)生，全國1800所高校的約400萬大學(xué)生（約占高校學(xué)生的20%）和1.5萬所中等職業(yè)學(xué)校的1600萬學(xué)生將能獲得不同的資助。

　　建設(shè)世界一流大學(xué)

　　高等教育發(fā)展的另一個維度，是基于國家新一輪趕超戰(zhàn)略，1998年開始進(jìn)行“建設(shè)世界一流大學(xué)”的“985工程”。第一期工程對清華大學(xué)和北京大學(xué)兩校三年各投資18億元。2007年，進(jìn)入“985工程”的高校已經(jīng)達(dá)到43所。

　　但這一政策的合理性和有效性引致諸多批評。其一是加劇了三級教育之間資源配置的失衡，使教育經(jīng)費更多地流向高等教育。2000年全國各類教育經(jīng)費總計384.9億元，高等教育支出98.3億元，占25.5%；國家財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費總計208.6億元，高等教育支出52.97億元，占25.4%。 大多數(shù)國家的這一比例通常在18%以下，我國的這一比例經(jīng)常在20%-22%，無論與國外還是與自己比，25%的水平都是極高的。二是“欽定”重點建設(shè)的高校，缺乏競爭和公平；以高校整體為建設(shè)對象而不是按學(xué)科，也不夠科學(xué)。有專家建議對國家急需的研究項目公開懸賞，實行政府購買，而不是資助研究。三是如何評價這一投入的產(chǎn)出和效率。事實上，如果不進(jìn)行實質(zhì)性的體制改革、建立現(xiàn)代大學(xué)制度，那么這種投入達(dá)到建設(shè)“一流”的目標(biāo)，是十分令人懷疑的。

第三節(jié) 30年教育發(fā)展和改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)

　　圍繞建立市場經(jīng)濟(jì)體制的改革、對外開放和實現(xiàn)社會現(xiàn)代化，20世紀(jì)80年代以來教育制度改革和教育政策的調(diào)整取得了一些進(jìn)展；總體而言，這一時期的教育是發(fā)展大于改革，教育在數(shù)量、規(guī)模上的發(fā)展令人矚目；但在體制的更新和教育價值、教育品質(zhì)的提升上乏善可陳。

　　一、巨大的發(fā)展成就

　　改革開放以來，尤其是近十幾年來，我國教育發(fā)展取得巨大成就。

　　2000年，我國已宣布基本普及九年義務(wù)教育。到2006年底，全國實現(xiàn)“兩基”驗收的縣（市、區(qū)）累計達(dá)到2973個，占全國總縣數(shù)的96%，“兩基”人口覆蓋率為達(dá)到98%。小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99.27%，初中階段毛入學(xué)率97%，。初中畢業(yè)生升學(xué)率為75.7%。高中階段教育（包括普通高中、職業(yè)高中、普通中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、成人高中、成人中等專業(yè)學(xué)校）在校學(xué)生4341.86萬人，高中階段毛入學(xué)率為59.8%。全國各類高等教育在校學(xué)生規(guī)模超過 2500萬人，毛入學(xué)率達(dá)22%。形成世界上最大規(guī)模的基礎(chǔ)教育和高等教育。

　　作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國總?cè)丝诩s占世界人口的21%，教育人口約占世界的26%(其中學(xué)歷教育約占22%)。長期以來，中國以全世界3%的教育經(jīng)費，支撐起占世界1/5人口的教育，是中國政府和全體中國人民共同努力的結(jié)果。

　　根據(jù)主管部門的規(guī)劃和預(yù)測，伴隨社會現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國教育的發(fā)展將在2010年達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家的水平；2020年達(dá)到世界較發(fā)達(dá)國家的水平，并在2050年跨入世界教育發(fā)達(dá)國家行列鍵（見表24-2）。

　　

　　但必須看到，目前農(nóng)村的“普九”剛剛滿足基本生存、基本運轉(zhuǎn)的需要，是一種非常低的水平和非常脆弱的狀況，還有大量教育負(fù)債尚未償還，還有許多深層次問題沒有解決，例如農(nóng)村教師的待遇問題。農(nóng)村初中學(xué)生輟學(xué)流失十分嚴(yán)重。例如，據(jù)東北師范大學(xué)課題組2003年對遼寧、吉林、黑龍江、河南、山東、湖北6個省14縣17所農(nóng)村初中學(xué)校的抽樣調(diào)查顯示，所有樣本縣初中輟學(xué)率都大大超過了3%的“普九”要求，最高的竟然達(dá)到54%，平均輟學(xué)率約為43%。

　　二、未完成的撥亂反正

　　1977年恢復(fù)全國統(tǒng)一高考制度，標(biāo)志著中國教育走出“文化大革命”的災(zāi)難，恢復(fù)整頓并重新得到發(fā)展。值得認(rèn)識的是1979年前后的思想解放運動，在教育界卻是一場“未完成的撥亂反正”。1979年前后，教育界在解放思想、擺脫“左”的思想禁錮方面取得了一些進(jìn)展，但是與政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的思想解放運動相比，應(yīng)當(dāng)說是很不深入的。真理標(biāo)準(zhǔn)的討論，在教育界沒有得到深入開展。1983年5月，胡喬木在與何東昌的談話中明確指出“六中全會決議，對教育方針沒有專門研究過，是沿用了過去的提法。不能以六中全會的提法為界限，在這個圈圈里，不敢越雷池一步”。可以說，我們僅僅在“要不要教育”的問題上恢復(fù)了常識，而對于要什么樣的教育、什么是好的教育，卻未能產(chǎn)生新的思維，當(dāng)時對教育的恢復(fù)重建，基本上是重新回到20世紀(jì)50年代的簡單做法，錯失了一個歷史性機(jī)遇。作為比較，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明確否定了回到20世紀(jì)50年代計劃經(jīng)濟(jì)體制的思路，開辟了改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新航道。直至今日，我國的教育體制、指導(dǎo)思想仍遺有計劃經(jīng)濟(jì)體制和“左”的思想的明顯影響。這是教育領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最大的不同之處，也是面向未來的教育改革必須要補上的一課。

　　三、政府教育投入不足和“體制性短缺”

　　國家教育資源配置方式存在的主要問題，是政府教育投入不足，教育資源壟斷造成的“體制性短缺”。國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例，長期徘徊在2%-3%，與我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長形成鮮明的反差（見表24-3）。中國成為世界上政府教育投入最少的國家之一。我國政府1993年提出在2000年達(dá)到公共教育經(jīng)費占GDP的比例為4%的目標(biāo)，至今尚未實現(xiàn)，預(yù)計將在2010年實現(xiàn)。

　　

　　面對社會旺盛的教育需求，在政府教育投入不足的情況下，國家對教育資源的壟斷，妨礙了海內(nèi)外社會資源向教育的流動。2002年，我國全部教育經(jīng)費中只有56.83%來自政府預(yù)算內(nèi)撥款，小學(xué)教育的這一比例為74.51%，初中為68.28%，高中為38.63%，高等學(xué)校為44.68%。民辦學(xué)校學(xué)生的比例，在小學(xué)階段只有1.86%，中學(xué)階段為3.68%，高等學(xué)校約10%。由于缺乏公平競爭的制度環(huán)境，民辦教育的發(fā)展步履維艱。公辦學(xué)校利用不公平競爭和灰色手段向社會強(qiáng)勢地汲取資源這一現(xiàn)象，被研究者稱為“小的非公共部門，大的非公共投入”。

　　四、教育公平問題突出

　　在發(fā)展主義、經(jīng)濟(jì)主義的發(fā)展背景下，教育目標(biāo)以增長和效率為追求，在總量的增長中，出現(xiàn)價值的失衡和扭曲，教育公平問題突顯，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的教育差距呈現(xiàn)加大之勢。農(nóng)村教育的薄弱和邊緣化；城鄉(xiāng)、地區(qū)和階層之間的教育差距拉大。“轉(zhuǎn)制學(xué)校”、“名校辦民校”等做法加劇了基礎(chǔ)教育階段的擇校熱和高收費，加劇了學(xué)校系統(tǒng)的兩極分化和單一升學(xué)率導(dǎo)向的惡性競爭，擾亂了整個基礎(chǔ)教育的氣氛，出現(xiàn)新的“上學(xué)難、上學(xué)貴”問題。獲得“優(yōu)質(zhì)教育資源”逐漸成為金錢和家庭社會背景的較量，重點學(xué)校制度正在形成一種凝固和擴(kuò)大社會階層差距的機(jī)制。高額的學(xué)費和薄弱的助學(xué)貸款制度，形成約占高校在校生20%左右的龐大的貧困生階層。在高速城市化的過程中，數(shù)以千萬計進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子弟的教育問題，已經(jīng)成為當(dāng)前最為突出的教育公平問題。

　　影響我國教育公平的，有兩種不同性質(zhì)的原因。一類是發(fā)展性原因。歷史形成的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的巨大發(fā)展差距，只能通過社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸縮小。另一類則是制度性原因，城市中心、等級化的公辦學(xué)校制度等不合理的安排和公共政策，加劇了客觀存在的教育不公。這完全可以通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新來改善。

　　五、特殊的發(fā)展路徑：教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

　　20世紀(jì)90年代中期之后，主要利用市場機(jī)制發(fā)展教育——所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”——的路線，是特定歷史時期的產(chǎn)物，在當(dāng)時效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)主義的社會發(fā)展觀的背景下，中國教育的發(fā)展走了一段曲折的道路。

　　“教育產(chǎn)業(yè)化”路線的主要問題，是夸大了教育的產(chǎn)業(yè)屬性，轉(zhuǎn)移了政府發(fā)展教育的首要責(zé)任，將基礎(chǔ)教育建設(shè)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到公眾和家長身上，將政府用納稅人的錢提供的“公共產(chǎn)品”，變成需要花錢購買的服務(wù)，對教育發(fā)展的規(guī)模、速度、經(jīng)濟(jì)效益的追求，壓倒了對教育公平、教育質(zhì)量、教育品質(zhì)的關(guān)注。公辦學(xué)校通過“改制”實行高收費、改變義務(wù)教育和公辦學(xué)校的公益性等種種營利行為，扭曲了學(xué)校的教育功能。對數(shù)字、數(shù)量的片面追求，造成嚴(yán)重的學(xué)術(shù)浮躁和學(xué)術(shù)泡沫，損害了教育質(zhì)量和教育的內(nèi)在品質(zhì)，致使教育已經(jīng)成為人民群眾強(qiáng)烈不滿的問題領(lǐng)域。教育與醫(yī)療、住房問題一起，被喻為壓在老百姓頭上的新“三座大山”。

　　需要認(rèn)識，教育的確具有部分產(chǎn)業(yè)屬性，作為純公共產(chǎn)品的義務(wù)教育必須主要由政府供給和保障；非義務(wù)教育階段的高等教育可以更多地引入市場機(jī)制，通過發(fā)展民辦教育和教育市場的競爭，提高教育供給和服務(wù)的數(shù)量、效益、豐富性和多樣性。但“教育產(chǎn)業(yè)化”的路線，并不去改變傳統(tǒng)的國家壟斷資源、政府辦學(xué)的治理模式，不僅主要靠發(fā)展民辦教育，而是通過公辦學(xué)校“民營化”以牟利，維系舊的教育管理和教學(xué)模式，擾亂了教育市場公平競爭的秩序。在“以人為本”的新的社會發(fā)展觀和教育發(fā)展觀的背景下，產(chǎn)生這一路線的社會環(huán)境——如政府教育公共服務(wù)缺位，經(jīng)濟(jì)主義、效率優(yōu)先的發(fā)展思路等——已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，“教育產(chǎn)業(yè)化”模式在整體上已被超越；但公辦教育“民營化”的遺患很多，需要一個很長的時間清理和恢復(fù)整頓。

　　六、被停滯的教育體制改革：官本位、行政化

　　社會現(xiàn)代化是一個日益倚重知識權(quán)威的過程。對教育、學(xué)術(shù)而言，需要從階級斗爭、政治至上、官本位的文化，轉(zhuǎn)為建立教育的主體地位和學(xué)術(shù)本位的管理，以及實現(xiàn)教育決策的科學(xué)化、民主化。由于政治體制改革的滯后，在制度層面的裹足不前，體制障礙成為影響中國教育和學(xué)術(shù)發(fā)展的嚴(yán)重因素。

　　20世紀(jì)90年代中期之后，出現(xiàn)行政化、官本位回潮，教育管理權(quán)力高度集中、行政化、長官意志的弊病愈演愈烈，呈加劇之勢。政府包攬過多、行政主導(dǎo)的弊病并未解決，國家教育資源配置的方式并未根本改變，教育管理、教育決策中行政化、長官意志主導(dǎo)的傾向嚴(yán)重。行政權(quán)力越來越大，對學(xué)校直接的微觀管理無所不在出現(xiàn)，“教育部辦大學(xué)，教育局辦中小學(xué)”的現(xiàn)實象。

　　20世紀(jì)90年代末，打破部門辦學(xué)體制，多數(shù)部委高校下放地方。但教育部的直屬高校增加至71所，使得教育部的工作重心進(jìn)一步向高等學(xué)校、直屬高校傾斜。2000年，國務(wù)院批準(zhǔn)北京大學(xué)、清華大學(xué)等10余所大學(xué)升格為副部級，是一個標(biāo)志性事件。到2007年，以建設(shè)一流大學(xué)為目標(biāo)、進(jìn)入“985工程”的“副部級大學(xué)”已達(dá)43所。這些高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一般有領(lǐng)導(dǎo)13~15名，黨政機(jī)構(gòu)30個左右，機(jī)關(guān)工作人員四五百名，其中處級干部100多名。

　　在高等學(xué)校內(nèi)部，由于缺乏基層民主、學(xué)術(shù)民主的制度和文化，行政化、追求數(shù)量的學(xué)術(shù)管理和“計劃學(xué)術(shù)”，在很大程度上影響了學(xué)術(shù)按其自身規(guī)律的健康發(fā)展。高度行政化、官本位的管理，削弱了高校的自主性，影響了學(xué)術(shù)發(fā)展和創(chuàng)造性活力，損害了研究型大學(xué)向世界一流進(jìn)軍的努力。

　　由于缺乏社會參與、社會監(jiān)督、公開討論等決策科學(xué)化、民主化的機(jī)制，缺乏問責(zé)制，近年來的一些重大教育政策——如高校擴(kuò)張合并、建大學(xué)城、示范性高中、中小學(xué)撤校合并、民辦教育政策等——隨意性較強(qiáng)，科學(xué)性較差，在實施中操之過急，用行政化、運動式的方式推進(jìn)，忽視各地的實際情況，在實踐中產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。

　　高校正在出現(xiàn)改革行政化、實行學(xué)術(shù)本位的管理的嘗試。如從2000年起，東北師大在學(xué)院一級實行教授會決策基礎(chǔ)上的院長負(fù)責(zé)制改革；2003年北京大學(xué)人事改革的方案，也提出在各院系建立“教授會”。目前全國有幾十所高校進(jìn)行了類似的嘗試，高校領(lǐng)導(dǎo)體制和黨政關(guān)系問題也被重新提出。

　　七、嚴(yán)重的應(yīng)試教育降低國民素質(zhì)和教育質(zhì)量

　　我國學(xué)校教育中學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、考試至上、分?jǐn)?shù)至上是一個老問題，20世紀(jì)50年代就引起過國家、政府的高度重視，毛澤東發(fā)動的教育革命，在某種程度上也是為了革除這種唯書唯上、理論和實際相脫離、學(xué)校與生活相脫離的中國傳統(tǒng)教育的弊端。20世紀(jì)80年代之后，這種源自50年代教育模式中的弊端在恢復(fù)高考、重教興學(xué)的氣氛中嚴(yán)重發(fā)展、膨脹，被稱為“片面追求升學(xué)率”，在20世紀(jì)90年代被定性為“應(yīng)試教育”。

　　“應(yīng)試教育”是一種以考試為目的、為考試而進(jìn)行的教育。它以考試分?jǐn)?shù)和升學(xué)率作為評價教育的唯一標(biāo)準(zhǔn)，賦予義務(wù)教育不應(yīng)具有的強(qiáng)烈的競爭性和淘汰性，沉重的課業(yè)負(fù)擔(dān)、激烈的升學(xué)競爭和考試壓力損害了青少年的身心健康、人格養(yǎng)成和智力發(fā)展，剝奪了許多孩子的童年。屢禁不止、愈演愈烈的應(yīng)試教育，極大地異化了教育功能，敗壞了教育品質(zhì)，已經(jīng)成為一種“社會公害”。

　　1.據(jù)20世紀(jì)90年代以來全國學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測結(jié)果，青少年的體質(zhì)狀況持續(xù)顯著下降，令人擔(dān)憂。例如，與1995年相比，小學(xué)、初中、高中和大學(xué)學(xué)生的視力不良率，分別增長了10.4、8.8、11.5和3.3個百分點。與2000年相比，2005年7~18歲男女學(xué)生的平均肺活量分別下降了206毫升、122毫升。 由于教學(xué)內(nèi)容多、課業(yè)負(fù)擔(dān)過重，缺乏閑暇時間，青少年普遍感到不快樂。據(jù)調(diào)查，中小學(xué)生心理障礙率為21.6%至32%，其中14~16歲的未成年人抑郁癥患病率為4.7%。 青少年厭學(xué)的問題十分突出，一些學(xué)生甚至患上了“考試恐怖癥”、“學(xué)校恐懼癥”，引發(fā)自殺、自殘的現(xiàn)象。智育至上、書本至上、考試至上、分?jǐn)?shù)至上和重理輕文的價值取向，使得學(xué)校和家庭的教化作用逐漸削弱，青少年在“做人”的能力和公民素質(zhì)方面存在明顯的不足，荒廢了以樹人育人、培養(yǎng)健康人格為主的教育宗旨。

　　八、民辦教育艱難發(fā)展

　　教育體制改革的另一個任務(wù)，是打破教育壟斷，拓展體制外的教育空間，從而使教育成為全社會共同參與的事業(yè)，實現(xiàn)教育的多元化和多樣化。

　　20世紀(jì)80年代以來，消失已久的民辦和私立教育重新出現(xiàn)。1987年，《中華人民共和國憲法》確立了“社會力量辦學(xué)”的合法地位。1992年鄧小平“南方講話”后，民辦教育獲得發(fā)展，體制外的教育空間逐漸得以恢復(fù)。然而，國家的民辦教育政策一直是防守型的。1993年8月，國家教委發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，對民辦教育提出“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的16字方針。1997年8月，《社會力量辦學(xué)條例》經(jīng)過長期的修改討論終于頒布。《條例》肯定“社會力量辦學(xué)事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分”；但仍規(guī)定“嚴(yán)格控制社會力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)”等，實際重心仍是在控制、管理。

　　2002年12月，九屆人大常委會通過《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，是民辦教育發(fā)展歷程中的一個重大進(jìn)步。但隨后由教育部負(fù)責(zé)制定的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》，在諸多規(guī)定上以限制、管理為主，被認(rèn)為有違《促民辦教育進(jìn)法》的立法精神。

　　在2003年《民辦教育促進(jìn)法》實施之后，近年來現(xiàn)實的發(fā)展中，導(dǎo)致民辦教育的發(fā)展環(huán)境惡化的，主要是公立中小學(xué)大量舉辦所謂“民辦公助”、“公辦民營”之類的“轉(zhuǎn)制學(xué)校”，實為非公非民的“假民辦”。它在高等教育領(lǐng)域的復(fù)制，是一些公辦高校舉辦按照“民營機(jī)制”運行、實行高收費的“獨立學(xué)院”，此類學(xué)校同時享受兩種體制的好處，造成與民辦學(xué)校極大的不公平競爭。2003年5月，教育部出臺了大力發(fā)展獨立學(xué)院的政策，從而加劇了民辦學(xué)校的生存危機(jī)。目前我國各級教育中，民辦教育在校生的比例太小。據(jù)2006年的統(tǒng)計，小學(xué)約為3.85%，初中約為6.61%，普通高中約為9.85%，中等職業(yè)學(xué)校約為11.20%，都是非常低的。見表24.4。

　　

　　如果我國義務(wù)教育階段民辦教育的比例能達(dá)到10%，非義務(wù)教育階段能達(dá)到20%以上，政府教育財政狀況就會得到非常大的改善。應(yīng)當(dāng)看到，民辦教育的意義絕不僅僅是在經(jīng)費上的“拾遺補缺”——否則發(fā)達(dá)國家就不需要私立教育了——而在于通過體制的多樣化，形成教育模式的多樣化、形成學(xué)校的不同特色，以及通過競爭提高學(xué)校的活力，從而提高教育的質(zhì)量和效益。

第四節(jié) 促進(jìn)以體制改革為核心的教育改革

　　教育不僅是重要的民生問題，也是關(guān)系國家和民族長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性事業(yè)。我們不僅要舉辦人民滿意的教育，也要舉辦能夠與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、政治文明建設(shè)相合拍的、能夠興國的教育。30年來，世界范圍內(nèi)的教育改革風(fēng)起云涌，從未停息。世界各國的教育競爭在某種程度上已經(jīng)體現(xiàn)為教育改革的競爭。然而，與教育投入嚴(yán)重不足并存的另一個事實，是我們對教育改革缺乏應(yīng)有的危機(jī)感和緊迫感。對教育改革的遲鈍和延誤，將對中國的社會現(xiàn)代化產(chǎn)生不利的長遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，特別需要形成新的教育共識，一是關(guān)于理想教育的共識，二是關(guān)于教育改革的共識，加快開展以體制改革為中心的實質(zhì)性的教育改革。

　　一、消除“左”的思想，促進(jìn)教育改革開放

　　經(jīng)過30年來的發(fā)展建設(shè)，教育在整體上已超越極度短缺、貧困的狀態(tài)。隨著政府教育投入的增加，基本普及九年義務(wù)教育，農(nóng)村逐漸實施免費的義務(wù)教育，學(xué)齡兒童的輟學(xué)率不斷降低，教育外部條件明顯改善，內(nèi)部環(huán)境逐漸寬松。中國教育正面臨一個歷史性的轉(zhuǎn)折點，從滿足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育。黨的十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀、十六屆六中全會提出的建設(shè)和諧社會的目標(biāo)，奠定了面向未來教育發(fā)展的基本價值和方向。

　　社會要求改革的壓力巨大，社會發(fā)展和改革的目標(biāo)明確，經(jīng)濟(jì)、社會條件比較寬松，為開展實質(zhì)性的教育改革提供了良好的環(huán)境和難得的機(jī)遇。

　　近年來，我國改善教育的主要努力是在增加教育投入上，這無疑是必要的。同時，應(yīng)當(dāng)看到教育領(lǐng)域各種深層次的問題，不是靠增加投入可以解決的。無論是進(jìn)一步擴(kuò)大教育資源、解放教育生產(chǎn)力，還是進(jìn)一步促進(jìn)教育公平，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，以及提高高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平，遏止學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象，都直接指向了新的制度安排，應(yīng)當(dāng)不失時機(jī)地啟動實質(zhì)性的教育體制改革。

　　教育體制改革的重要前提，是繼續(xù)解放思想，深入清除“左”的思想，完成教育領(lǐng)域尚未實現(xiàn)的撥亂反正，在科學(xué)發(fā)展觀的新視野中，樹立面向未來、教育發(fā)展改革的新思維。

　　二、樹立新的教育現(xiàn)代化目標(biāo)

　　面向未來的中國教育改革需要高瞻遠(yuǎn)矚，需要確立新的教育理想和明確的目標(biāo)模式。要在科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會建設(shè)的視野中，重新認(rèn)識、審視現(xiàn)代教育的功能和價值，超越政治本位和教育的經(jīng)濟(jì)主義模式，建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、民主政治和精神文明建設(shè)相合拍的、能夠興國的教育。

　　在宏觀制度和公共政策層面，要樹立新的教育發(fā)展觀。要把教育公平作為教育發(fā)展的出發(fā)點和和目標(biāo)，貫穿教育的全過程，即“教育發(fā)展為人民，人民參與教育發(fā)展，人民共享教育發(fā)展的成果”。

　　在學(xué)校教育層面，要樹立“以人為本”的教育價值觀。這意味著需要改變強(qiáng)烈影響我國教育現(xiàn)實的國家主義、精英主義、經(jīng)濟(jì)主義和工具主義的教育價值。教育既不能以升學(xué)率、以數(shù)字為本，不能以經(jīng)營、創(chuàng)收為本；也不應(yīng)將學(xué)生視為單純實現(xiàn)國家目標(biāo)的工具；而明確以學(xué)生為本，以學(xué)生的發(fā)展和終身幸福為本。需要將“培養(yǎng)現(xiàn)代社會的合格公民”作為一個基本的教育目標(biāo)，將“重視學(xué)生的個性發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展”作為新的教育方針；教育的價值要從精英主義轉(zhuǎn)向大眾主義，恢復(fù)教育的公平性和民主性。學(xué)校教育要從“應(yīng)試教育”轉(zhuǎn)向“生活教育”，重建學(xué)校與社會、教育與生活的關(guān)系，改造學(xué)校與社會、教育與生活、書本與實踐相脫離等基本問題，促進(jìn)教育和生活、學(xué)校與社會的結(jié)合，圍繞青少年成長的實際需要，實施民主的教育、有用的教育、活的教育、創(chuàng)造的教育。

　　三、進(jìn)一步促進(jìn)教育開放

　　就教育資源的角度而言，13億人口的大國，“窮國辦大教育”，只靠政府的投入無論如何是不行的。中國人不僅有旺盛的教育需求，而且有重教興學(xué)的文化傳統(tǒng)，有充沛的社會教育資源，需要將這一強(qiáng)大的文化優(yōu)勢和社會資源轉(zhuǎn)化為教育的優(yōu)勢。促進(jìn)教育對內(nèi)和對外的開放，鼓勵民辦高等教育發(fā)展，是一個重要的選擇。

　　通過試點，使一部分有條件的公辦高校轉(zhuǎn)制，也是一種可能的選擇。通過產(chǎn)權(quán)明晰和社會資金的注入，使公辦高校轉(zhuǎn)制為股份制高校，從而減少政府投入，是一種大膽的思路，而且已經(jīng)有了成功的實踐。關(guān)鍵是允許改革、允許試點。

　　四、推進(jìn)以體制改革為中心的教育改革

　　近年來，按照科學(xué)發(fā)展觀的價值，我國教育公共政策正在發(fā)生宏觀的轉(zhuǎn)向，處于由“問題查處”到“政策調(diào)整”的過程。當(dāng)前，需要不失時機(jī)地推動以制度變革為中心的教育體制改革，進(jìn)入觀念更新和制度創(chuàng)新的階段。

　　教育體制改革的主要任務(wù)是按照建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、服務(wù)政府、法治政府的目標(biāo)，改變政府包攬過多、權(quán)力過于集中的高度集中計劃的管理體制，建立與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治體制相適應(yīng)的新的教育治理模式。其基本特征是：強(qiáng)化政府公共服務(wù)的基本責(zé)任，保障教育公平，建立教育公共財政制度，逐漸提供基本均等化的教育公共服務(wù)。通過廣泛的公眾參與，建立科學(xué)、民主、高效的行政管理體系。重建政府、社會、學(xué)校的關(guān)系，通過向?qū)W校賦權(quán)、向家長和學(xué)生賦權(quán)，恢復(fù)學(xué)校的自主性，建立新型的政校關(guān)系。通過向地方和學(xué)校賦權(quán)，促進(jìn)教育因地制宜的自主發(fā)展，促進(jìn)辦學(xué)體制的多樣化，增加教育的豐富性和選擇性。

　　具體而言，教育體制改革包括許多不同層面和復(fù)雜內(nèi)容。比較重要的，是以下內(nèi)容：

　　教育法律制度建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的社會環(huán)境中教育法制制度建設(shè)包括，教育公共治理的法治框架，公共教育政策形成的制度和機(jī)制，對教育公權(quán)、私權(quán)進(jìn)行劃分和限制。

　　建立公共教育財政制度。實現(xiàn)政府教育責(zé)任、教育投入的法治化，明確各級政府的財權(quán)、事權(quán)的劃分和轉(zhuǎn)移支付，建立透明、公開、民主的公共教育財政制度，逐步實現(xiàn)教育公共服務(wù)的均等化。

　　教育行政制度改革。強(qiáng)化政府公共教育服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府治理模式，建立教育依法行政的架構(gòu)，建立新型的政校關(guān)系，提高政府教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

　　社會參與制度。發(fā)育教育中介組織，建立公民、其他利益集團(tuán)民主參與和表達(dá)的渠道，促進(jìn)教育決策的科學(xué)化、民主化。發(fā)展民辦教育、社區(qū)教育、社會教育，實現(xiàn)辦學(xué)主體和投資主體的多元化。

　　高等學(xué)校管理體制改革。建立新型政校關(guān)系，確立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)，恢復(fù)大學(xué)的自主性，摒棄行政化、官本位的價值，建立教育本位、學(xué)術(shù)本位的價值和管理制度。

　　中小學(xué)現(xiàn)代學(xué)校制度。以校本管理為核心，建立起“政府宏觀管理，學(xué)校依法自主辦學(xué)，社會參與教育評價”的現(xiàn)代教育制度，倡導(dǎo)教育家辦學(xué)。

　　高考制度改革。改革一卷考眾人、一考定終身的弊端，逐步建立高校分類考試、多次考試，高校自主招生、學(xué)生自主擇校的高校招生選拔制度，改變高考指揮棒對義務(wù)教育的負(fù)面影響，促進(jìn)基礎(chǔ)教育正常化。

　　構(gòu)建學(xué)習(xí)化的教育制度。打破唯學(xué)歷的和一次性教育的障礙，建設(shè)開放的、靈活的教育制度；大力發(fā)展職業(yè)教育和繼續(xù)教育，建立和完善以能力為本位的就業(yè)培訓(xùn)制度；建立多元的人才評價體系，為學(xué)習(xí)化社會奠基。