【法制日報】尹飛：不動產(chǎn)登記錯了登記機構該如何擔責

原題：不動產(chǎn)登記錯了登記機構該如何擔責

來源：法制日報2019年4月30日    中國人大網(wǎng)轉載

□ 法制日報記者 朱寧寧

對絕大多數(shù)人來說,有個安穩(wěn)的棲身之地,才能踏實地過日子,正所謂安居樂業(yè)。但或許在某一天,你會發(fā)現(xiàn)正住著的房子莫名其妙“沒”了。因為一些原因,房子被錯誤地登記在了他人名下,最終被善意第三人取得。而按照目前的法律規(guī)定,即便是錯誤的不動產(chǎn)變更登記,也會發(fā)生法律效力,所有權也會發(fā)生變更,這也就意味著,你照樣會失去房屋的所有權。

這個時候你該怎么辦?這種錯誤的登記造成的損失,誰來賠?怎么賠?

對于不動產(chǎn)登記,物權法的規(guī)定比較全面和清晰,但也存在一些爭論,目前比較集中的一個爭論,就體現(xiàn)在登記機構出現(xiàn)登記錯誤之后的賠償責任上。對此,不久前提請全國人大常委會進行二次審議的民法典物權編草案第十八條第二款規(guī)定,因登記錯誤,給他人造成損害的,登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后,可以向造成登記錯誤的人追償。

對于這一規(guī)定,各方仍有不同的看法。

不動產(chǎn)登記規(guī)定仍需進一步完善

全國人大常委會對民法典物權編草案二審稿進行分組審議時,一些與會人員都關注到了草案中關于登記錯誤的責任承擔內容。

全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠分析認為,按照目前的草案,“可以向造成登記錯誤的人追償”,就意味著只要有登記的錯誤,登記機構都應當向當事人進行賠償,然后再去向造成登記錯誤的人追償。

作為全國人大代表,孫憲忠此前曾在相關議案中主張,登記機關只能因自己的過錯所造成的登記錯誤才承擔責任,如果登記機關沒有過錯,就不應當承擔責任。“如果要登記機構承擔如此繁重的責任,而且有時候是當事人自己造成的錯誤,對登記機關是很不公平的。”孫憲忠說。

鑒于此,孫憲忠建議將草案第十八條第二款改為:“登記機構因自己的過錯而造成的當事人損害應當承擔責任。”

賈廷安委員建議將草案第十八條第二款改為:登記機構賠償后,可以向因登記錯誤不當?shù)美娜俗穬敗！暗怯洐C構的登記人員是工作人員,屬于工薪階層,有時因登記錯誤造成的損失可能很大,如果他沒有不當?shù)美?向其追償可能拿不出來。”賈廷安說。

登記機關如何擔責業(yè)界存爭議

細心觀察不難發(fā)現(xiàn),在實踐中,確實有不少當事人偽造虛假材料騙取不動產(chǎn)登記的情況。據(jù)了解,對于登記錯誤賠償責任,現(xiàn)行物權法采用的是無過錯責任。物權法第二十一條規(guī)定,當事人提供虛假材料申請登記,給他人造成損害的,應當承擔賠償責任。因登記錯誤,給他人造成損害的,登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后,可以向造成登記錯誤的人追償。

值得一提的是,2015年制定不動產(chǎn)登記條例的時候,學界曾有不少人力推希望能確定為過錯責任或者過錯推定責任,甚至條例草案中也一度采用了這種表述,但最終在激烈反對之下刪除了這一規(guī)定,仍采取物權法中的規(guī)定,堅持無過錯責任的態(tài)度。

“這就意味著只要出現(xiàn)登記錯誤,登記機構就應當賠償,之后再去向造成登記錯誤的人追償。但這個規(guī)定在實踐中受到很多抵制,因為這里涉及兩個關鍵問題。”中央財經(jīng)大學法學院院長、教授尹飛具體分析指出:

一是,登記機構本身是國家機關,通常看法認為,國家機關行為發(fā)生錯誤之后應當通過行政訴訟進行國家賠償。而行政訴訟法確定的是違法責任,也就是說,登記機構只有在違法的情況下才承擔責任。那么,物權法就和行政訴訟法的基本態(tài)度不一致。

二是,最高人民法院在有關房屋登記司法解釋中完全跳出了行政訴訟的違法責任,更進一步地規(guī)定為過錯推定責任,即登記機構如果能夠證明自己沒有過錯就可以免責。換句話講,即便違法但是沒過錯,登記機關就不需要承擔責任。

如何擔責仍有誤區(qū)需要澄清

登記機構作為國家機關,出現(xiàn)錯誤行為是不是必須要適用行政訴訟法?是不是必須要承擔無過錯責任或者違法責任?尹飛認為,有些誤區(qū)仍需要予以澄清。

“從法律適用的角度上講,特別法優(yōu)于一般法。所以,在物權法對不動產(chǎn)登記這種特殊的責任進行了規(guī)定的情況下,應優(yōu)先適用物權法,而不是適用行政訴訟法。目前行政訴訟法雖然確定了違法責任,但這并不意味著所有國家機關的行為都應按照違法責任承擔責任,因為比較法上看,確實存在國家賠償責任采取無過錯責任的情況。”尹飛指出,行政訴訟、國家賠償并不必然就應該是過錯責任或者違法責任,在法律特別規(guī)定無過錯責任的情況下,解釋為一種特殊的責任也未嘗不可。

鑒于此,尹飛主張,對于登記機構的錯誤登記,仍應規(guī)定為無過錯責任。“立法肯定要確認物權登記的公信力或者說登記簿的公信力。尤其現(xiàn)在我國已進行了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,投入了那么多的成本把登記系統(tǒng)建立起來,目的就是承認登記的公信力,而且現(xiàn)在物權法也是承認這種公信力的,明確規(guī)定不動產(chǎn)物權的歸屬和內容應當以登記簿的記載為準。”

需解決實質審查問題

“既然登記簿有公信力,要求登記簿的記載和真實的權利狀況完全一致,這就意味著登記機構應當盡到實質審查的職責,這種情況下才可以確保當事人的申請,經(jīng)過審查之后和真實狀況是一致的。”尹飛主張,登記機構在進行登記審查的時候,應當盡到實質審查的職責。

“實質審查是相對形式審查而言的。”尹飛具體指出,所謂的形式審查,就是登記機關只需要對當事人遞交的登記申請材料的真實性、內容的完整性、邏輯的一致性以及形式的合法有效性進行審查即可。而實質審查則要審查材料所反映的法律事實是否存在、法律關系是否有效。

然而,目前我國登記機構還沒有辦法實現(xiàn)實質審查。比如,判斷買賣合同的效力,審查權限在法院或者仲裁機構,作為登記機構的行政機關沒有這個權限。這樣就出現(xiàn)了制度上的悖論,一方面,登記簿的公信力要求登記機構應當盡到實質審查的職責,應該具備相應的能力,但另外一方面,登記機構客觀上又沒有這個權限和能力。

尹飛建議,通過替代制度的設計,把登記機構審查不了的東西交給相關的有審查能力的單位來承擔,然后由登記機構對審查結果進行形式審查,最終實現(xiàn)整體上的實質審查,從而保證登記的公信力。比如,因繼承發(fā)生的不動產(chǎn)變更,由公證機構或者法院先作出判斷,然后登記機構對公證文書或者法院判決進行審查。一旦最終發(fā)生錯誤,則由登記機構承擔無過錯責任。

“不動產(chǎn)登記對于人民群眾來說意義重大。一旦出現(xiàn)問題,就會對有恒產(chǎn)者有恒心的信心造成打擊,代價是十分巨大的。”尹飛最后強調說,必須慎重對待不動產(chǎn)登記錯誤之后的責任承擔問題,從制度上作好分析和設計。