我校青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)高秦偉教授就食品安全法接受《法制晚報(bào)》專訪

　　2013年5月13日，我校青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“食品安全法律問(wèn)題研究”課題組負(fù)責(zé)人、法學(xué)院高秦偉教授接受《法制晚報(bào)》專訪，就最近嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題以及食品安全法談了自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為治理食品安全問(wèn)題監(jiān)管理念亟須革新，“從田頭管到餐桌要一攬子法”。本次采訪對(duì)于人《食品安全法》的修改、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的運(yùn)行具有重要的參考意見(jiàn)。以下專訪內(nèi)容：

    高秦偉：法學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。兼任中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)理事，美國(guó)哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者、日本山口大學(xué)東亞研究科客座教授。

    6日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出 ，建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度。中央對(duì)食品安全的高度重視及其工作部署，給近來(lái)深陷“問(wèn)題食品”苦惱的百姓帶來(lái)了信心。

    為什么我們的食品安全問(wèn)題總是層出不窮？食品安全與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制專家高秦偉教授接受本報(bào)專訪時(shí)稱，新組建成立的食藥監(jiān)總局，仍要面對(duì)諸多挑戰(zhàn)；相關(guān)法律的修改，也僅僅只是解決食品安全問(wèn)題中的一個(gè)環(huán)節(jié)；最新的食品安全犯罪司法解釋，仍舊難以給食品安全編織一張嚴(yán)密的法網(wǎng)。他坦言，目前，更重要的是：傳統(tǒng)的監(jiān)管方式需要革新，基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制必須齊頭并進(jìn)。

    違法企業(yè)如老鼠 跟政府玩游戲

    FW：近幾日，毒姜、假肉等食品安全事件再次攪動(dòng)了人們擔(dān)驚受怕的心情，一張安全放心的餐桌真的就這么難擁有嗎？您認(rèn)為究竟是出什么問(wèn)題了？

    高秦偉:當(dāng)下，中國(guó)的食品領(lǐng)域市場(chǎng)化程度較高，小作坊較多，任何人都可以參與。我們不僅面臨著假劣食品的問(wèn)題，同時(shí)還得應(yīng)對(duì)大工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的諸多不確定因素，如轉(zhuǎn)基因食品的未知的副作用。由此可見(jiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)的食品安全處于各類問(wèn)題并存、矛盾交織與風(fēng)險(xiǎn)聚焦的高發(fā)階段。這就對(duì)中國(guó)政府的監(jiān)管能力提出了很高的要求。目前，食品安全領(lǐng)域中，出現(xiàn)了政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈、公民失靈等多重失靈的現(xiàn)象。

    第一，從政府角度來(lái)講，監(jiān)管理念需要革新，監(jiān)管者應(yīng)該思考當(dāng)傳統(tǒng)的監(jiān)管方式（行政處罰、行政許可、行政檢查）失靈之時(shí)，是否需要有其他的替代方式？是否需要培育社會(huì)力量進(jìn)行諸如第三方認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)制定等任務(wù)。出現(xiàn)問(wèn)題一味加強(qiáng)監(jiān)管，不計(jì)成本，增加了企業(yè)的實(shí)施成本，效果并不理想。

    第二，從市場(chǎng)角度來(lái)講，企業(yè)并沒(méi)有承擔(dān)起自己應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)誠(chéng)信度不高，企業(yè)違法成本較低、唯利是圖。事實(shí)上食品安全是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是監(jiān)管出來(lái)的。目前違法企業(yè)始終將自己視為老鼠，永遠(yuǎn)在和政府玩游玩。

    第三，從社會(huì)角度來(lái)講，社會(huì)組織特別是消費(fèi)者組織沒(méi)有全面發(fā)展起來(lái)，無(wú)法發(fā)揮專業(yè)的監(jiān)督作用，此時(shí)政府要么被企業(yè)所俘獲，要么無(wú)力應(yīng)對(duì)食品安全事件。

    第四，從公民角度來(lái)講，本身沒(méi)有堅(jiān)守“道德公民”或者“責(zé)任公民”的底線，因此在食品生產(chǎn)上實(shí)行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，自己吃的不打藥。另外，國(guó)人不良的飲食習(xí)慣也可能是中國(guó)食品安全事件頻繁發(fā)生的重要原因。

    以上這些問(wèn)題要求中國(guó)食品安全監(jiān)管要革新理念，發(fā)揮多方面共治的力量來(lái)解決問(wèn)題，要發(fā)揮公法、私法的作用，要發(fā)揮法律、道德的作用。

    解決食品安全 不在于機(jī)構(gòu)合并

    FW：您剛才提到了監(jiān)管問(wèn)題，我想起了一個(gè)公務(wù)員考試題：一家前店后廠的面包房，該由誰(shuí)來(lái)管？該題的經(jīng)典之處在于其反映了食品安全領(lǐng)域里九龍治水式的監(jiān)管問(wèn)題。您如何看待我們食品領(lǐng)域中的監(jiān)管問(wèn)題？

    高秦偉：九龍治水一直以來(lái)是中國(guó)政府食品安全監(jiān)管不力的重要原因。新一屆政府下大決心，合并組建了新的食藥監(jiān)總局，就是對(duì)該問(wèn)題的一個(gè)回應(yīng)。但這里仍然有幾個(gè)問(wèn)題需要解決：

    第一，食品安全涉及生活方方面面，此次合并也并不是實(shí)現(xiàn)了所有職能的合并，今后仍然面臨著食藥監(jiān)總局要與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)委、環(huán)境保護(hù)部等權(quán)力交叉與融合的問(wèn)題。不過(guò)也有學(xué)者認(rèn)為解決食品安全問(wèn)題不在于機(jī)構(gòu)的合并，而且合并的成本偏高，可以考慮加強(qiáng)權(quán)力與資金支持。第二，最近食藥監(jiān)總局正在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部整合，這需要一個(gè)過(guò)程，涉及到不同機(jī)構(gòu)的合并、整合，甚至是不同機(jī)構(gòu)文化的融合，我個(gè)人認(rèn)為食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)十多年的演變，發(fā)展到如今的大機(jī)構(gòu)，來(lái)之不易，一定要認(rèn)真完善。第三，關(guān)鍵的問(wèn)題是協(xié)調(diào)。在中國(guó)這是個(gè)老問(wèn)題，但如果解決不好，仍然會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

    這方面，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)美國(guó)實(shí)務(wù)界與學(xué)界關(guān)于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并建議的呼聲一直沒(méi)有中斷，但無(wú)論是國(guó)會(huì)還是歷任總統(tǒng)均未做出大的舉措，并不是這些建議或方案不科學(xué)，而在于美國(guó)人對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的審慎態(tài)度，在于對(duì)合并成本收益的考量。為了解決職能分散帶來(lái)的弊端問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦各機(jī)關(guān)之間采取了諸如委托或行政協(xié)議的方式來(lái)消除弊端。如農(nóng)業(yè)部、FDA、環(huán)境保護(hù)局等四個(gè)行政機(jī)關(guān)就食品安全監(jiān)管達(dá)成了71份跨部門的合作協(xié)議。其中三分之一（24份）的協(xié)議主要的目的在于減少職能的重疊、提高效能與有效利用資源。

    因此，認(rèn)真探討行政合作與協(xié)調(diào)機(jī)制也成為主要課題。我認(rèn)為食品安全中的行政協(xié)調(diào)工作機(jī)制大體可以包括會(huì)議制度、聯(lián)合辦公制度、互相通報(bào)制度、委托調(diào)查處理制度、相互簽署協(xié)議或備忘錄、交由第三部門處理爭(zhēng)端制度與綜合績(jī)效考察制度，這些制度均為行政法治的發(fā)展提供了討論的空間。

    法網(wǎng)要織 道德誠(chéng)信之網(wǎng)也要織

    FW： 除了監(jiān)管，我們?cè)谑称钒踩I(lǐng)域里的懲處范圍和力度也被詬病？

    高秦偉：現(xiàn)在，很多人都認(rèn)為罰得太低是造成食品安全問(wèn)題泛濫的主要原因，因此呼吁提高懲處范圍、力度與概率。這一點(diǎn)上我基本贊同，但是這并不代表食品安全監(jiān)管完全要由政府來(lái)做，甚至全面擴(kuò)大食品安全監(jiān)管的力量，要分析哪些應(yīng)該由政府來(lái)做，如果是政府必須做的，就要做好。

    如果不是，可以由社會(huì)、市場(chǎng)來(lái)做，認(rèn)證、檢驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)的完善可以彌補(bǔ)政府執(zhí)法的不足，我國(guó)在這方面還有許多改進(jìn)的空間。比如說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

    FW： 近日兩高出臺(tái)了食品安全犯罪司法解釋，很多人都稱，新司法解釋為監(jiān)管食品安全編織了一張嚴(yán)密的法網(wǎng)，您如何評(píng)價(jià)？

    高秦偉：《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》解決了一些問(wèn)題，延續(xù)了加重處罰的趨勢(shì)，有些最高可判處死刑。但是我認(rèn)為，食品安全監(jiān)管涉及更多的還是行政或民事問(wèn)題，完善食品安全監(jiān)管工作需多個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共治，說(shuō)到底還是監(jiān)管理念的革新。法網(wǎng)要織，道德、誠(chéng)信的網(wǎng)也要織。

    當(dāng)出現(xiàn)食品安全事件之時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流，通過(guò)充分的信息公開(kāi)，教育公眾，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共治。

    FW：據(jù)媒體報(bào)道，由于此前食品安全行為入罪門檻過(guò)高有關(guān)，北京市一中院近十年來(lái)僅受理了4起食品安全類犯罪，您認(rèn)為新司法解釋能否解決入罪門檻高的問(wèn)題？

    高秦偉：我們知道食品安全事實(shí)上涉及到法律與科學(xué)之間的關(guān)系，國(guó)際上通行的監(jiān)管程序是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)管理三大環(huán)節(jié)作出來(lái)的，其中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至關(guān)重要。由于科學(xué)投入不足，實(shí)驗(yàn)室水平不夠，導(dǎo)致法院在量型定罪時(shí)難以把握什么是“嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量”，而這一問(wèn)題法官又沒(méi)有能力解決，一些領(lǐng)域如進(jìn)口食品的安全規(guī)制又存在空白，所以可能導(dǎo)致門檻過(guò)高的情形。

    新的司法解釋對(duì)相關(guān)情形予以明確細(xì)化，在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)前實(shí)踐中面臨的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)還要加強(qiáng)對(duì)食品安全評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提高評(píng)估水平。

    與法制建設(shè)有關(guān) 更與科學(xué)有關(guān)

    FW：我們知道， 6月1日是食藥監(jiān)總局組建的大限，隨著相關(guān)工作職能的逐漸理順，食品安全立法修法是否將成為食藥監(jiān)總局組建后最重要工作？為什么？

    高秦偉：應(yīng)該講廣大民眾對(duì)食藥監(jiān)總局的組建寄托了很大期望，從最近發(fā)生的諸多的食品安全事件來(lái)看，也確實(shí)如此，民眾急切地期望相關(guān)工作職能能夠逐漸理順，總局能夠打出重拳，懲治食品安全違法與犯罪。但是食品安全立法修法只是總局組建后其中的一項(xiàng)工作，其他可能還包括了以下的內(nèi)容，而且這些工作應(yīng)該齊頭并進(jìn)、同時(shí)展開(kāi)。

    第一，要樹(shù)立現(xiàn)代監(jiān)管理念。食品安全是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是監(jiān)管出來(lái)的，這已成為共識(shí)。基于這一認(rèn)識(shí)，總局應(yīng)該在監(jiān)管理念上加以轉(zhuǎn)變，既要實(shí)施放松規(guī)制，培育市場(chǎng)與社會(huì)，又要加強(qiáng)規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的自我規(guī)制的后設(shè)規(guī)制；同時(shí)要發(fā)揮認(rèn)證、檢驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)等常見(jiàn)的監(jiān)管手段，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量。

    第二，要調(diào)整好科學(xué)與法律之間的關(guān)系。食品問(wèn)題與法制建設(shè)有關(guān)，但更與科學(xué)有關(guān)，因?yàn)槟壳拔覀兩钣凇帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中，所以必須基于科學(xué)、基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作出判斷。此時(shí)一定要按照國(guó)際通行的風(fēng)險(xiǎn)分析的方法來(lái)監(jiān)管食品安全。既不能讓科學(xué)淪為管理機(jī)關(guān)的附庸，也不讓風(fēng)險(xiǎn)管理者支配風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家的意志。

    第三，食品監(jiān)管要從消費(fèi)者保護(hù)的視野出發(fā)，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳；要從田頭到餐桌全程監(jiān)管，涉及的不僅僅是食品安全法的修改（食品安全標(biāo)準(zhǔn)體制需要進(jìn)一步修改、建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制、建立有效的食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)等）。

    第四，進(jìn)一步完善地方食品監(jiān)管體制和培育行業(yè)組織，讓每個(gè)縣（市、區(qū)）均可以成立食品行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮協(xié)會(huì)規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督、規(guī)制與整合帶動(dòng)中小企業(yè)的信用。

    FW：以您來(lái)看，除了食品安全法，其他還有哪些相關(guān)的法律法規(guī)迫切需要修改？如何修改？

    高秦偉：上面說(shuō)過(guò)了，要做到從田頭到餐桌全程監(jiān)管，涉及的不僅僅是食品安全法的修改，可能還包括《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》等。要在立法中推廣無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，研究如何降低農(nóng)藥殘留值、獸藥殘留值的標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更新?lián)Q代的同時(shí)確保食品的安全性。要提高環(huán)境保護(hù)的力度，維護(hù)人與自然的和諧，促進(jìn)自然的良性循環(huán)。

    當(dāng)然修法也不是一次能夠完全解決所有的問(wèn)題，我的想法是相關(guān)機(jī)構(gòu)特別是高等學(xué)校科學(xué)院所要重視食品安全法等法律的研究，為社會(huì)提供相關(guān)的人才，從而使相關(guān)從業(yè)人員越來(lái)越專業(yè)，提出專業(yè)的解決辦法，在實(shí)踐中解決問(wèn)題，為修法提供素材。

    本版文/記者 張瓊 林濤

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