原標題：未檢工作30年：上海為何遙遙領先
作者：韋洪乾
《檢察日報》2016年6月15日第5版
少年強則國家強，少年利益最大化就是社會利益最大化。6月2日，全國檢察機關未檢工作30年座談會在上海舉行。6月3日，中國刑事訴訟法學研究會少年司法專業(yè)委員會在上海宣布成立，并舉辦了首屆“少年司法改革與法律體系完善”研討會。
30年前，全國第一個少年起訴組在上海市長寧區(qū)檢察院成立。30年來，上海的未檢工作先行先試，一直走在全國前列，并形成了可復制、可推廣的制度經驗，成為檢察工作的一大亮點。上海首創(chuàng)的合適成年人到場制度、附條件不起訴、庭審教育、犯罪記錄封存、社會調查、法律援助等未成年人特殊檢察制度，均被我國相關立法及司法解釋所吸收，為發(fā)展和完善我國少年司法作出了極其重要的貢獻。
少年司法制度，被公認為是衡量一個國家司法文明的標志，代表著現(xiàn)代司法發(fā)展的方向。我國未成年人特殊檢察制度為什么發(fā)源于上海？上海的未檢工作為什么一直遙遙領先？正值全國未檢工作座談會在上海召開之際，記者在上海進行了為期5天的調查采訪。
改革開放 上海精神
“上海的未檢工作是在上海經濟、社會、文化的大環(huán)境下成長和發(fā)展起來的。”上海市檢察院未檢處副處長黃冬生介紹說，“上海最早對未成年人進行立法保護，早在1987年6月就出臺了全國第一部關于未成年人的立法——《上海市青少年保護條例》，誕生了我國第一個少年審判組織和第一個未檢機構，這些都不是偶然的。”
1993年成立上海浦東新區(qū)時，鄧小平曾說，深圳面對的是香港，珠海面對的是澳門，廈門面對的是臺灣，而浦東是面向世界的。上海改革開放一開始，就站在國際、國內的大局中謀劃發(fā)展。黃冬生認為，上海的未檢工作與上海的改革開放一樣，起點高，司法理念先進，有開放包容的胸襟、海納百川的氣度、先行先試的勇氣和膽識。是海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和的上海城市精神，讓上海在未檢工作這樣一個小領域做出了大文章。
全國“十佳公訴人”、上海市金山區(qū)檢察院檢察長陶建平也認為，上善若水、海納百川的上海城市精神是上海未檢工作一直遙遙領先的一個重要原因。“上海容易吸收和借鑒新理念、新經驗，對新事物、新問題敏感性強。青少年是民族的未來，國家的希望，因此在未檢工作這個問題上，容易形成廣泛的社會共識，未檢工作的路越走越寬。”
“上海改革開放力度大，發(fā)展快，流動人口多，案件多，特別是新類型案件多，上海又有善于創(chuàng)新和探索的傳統(tǒng)，加上領導重視未檢工作，這些綜合因素促使上海的未檢工作一直遙遙領先。”北京師范大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝教授對記者說，“重要的是上海有先進的司法理念，譬如‘少年優(yōu)先，雙向保護’‘教育、感化、挽救’等。”
浦東新區(qū)檢察院未檢處處長張宇非常贊同宋英輝教授的觀點。她以浦東新區(qū)檢察院為例說：“浦東新區(qū)一直處于改革開放的前沿，浦東的未檢工作也始終立足于改革開放前沿的區(qū)位特征，先行先試，大膽探索，創(chuàng)新和完善了多項工作機制，許多實踐和探索被刑訴法和司法解釋采納和吸收，為我國未成年人特殊檢察制度的發(fā)展作出了一定貢獻。我們之所以能在未檢工作上取得較好的成績，主要有兩個原因，首先是先進的司法理念，其次是案件量大、案件類型多，促使我們不斷研究和探索未檢工作模式和辦案機制，以問題為導向，以創(chuàng)新促工作。”
上海市長寧區(qū)檢察院被譽為我國未成年人特殊檢察制度的發(fā)源地，30年前全國首個“少年起訴組”就在這里誕生。據該院副檢察長葉國平介紹，他們正在加深研究國家監(jiān)護問題，就是對“三無”（即在滬無監(jiān)護人、無固定住所、無經濟來源）流浪涉罪未成年人實施國家監(jiān)護。
“我們只是先做一步，多做一點，推動全社會都來做未檢工作。”葉國平把檢察機關定位為推動者，“公安、法院、司法等部門都很努力，全社會都很支持未檢工作。今年4月，我們的老區(qū)委書記李仁杰又來檢察院，要求我們進一步做好未檢工作，研究校園暴力等未成年人犯罪出現(xiàn)的新情況、新問題。”
李仁杰曾任長寧區(qū)委書記，在其任上，長寧區(qū)成立了我國第一個少年審判組織和第一個未檢機構。1997年離休后，李仁杰擔任長寧區(qū)關心下一代工作委員會常務副主任，曾被評為全國未成年人思想道德建設先進工作者。
長寧區(qū)委、區(qū)政府對未檢工作的重視是一直延續(xù)的。據葉國平介紹，為了尋找好的觀護基地，現(xiàn)任區(qū)委常委、政法委書記親自帶領公、檢、法、司等單位領導到社區(qū)和企業(yè)考察，并在敬老院旁邊選址。
本報上海記者站站長林中明曾多次采訪報道長寧區(qū)檢察院的未檢工作，他認為，長寧區(qū)的區(qū)位特點與其未檢工作發(fā)源地的地位也有一定的關系：虹橋機場坐落在長寧區(qū)，許多國家和地區(qū)在上海的使領館也在長寧區(qū)，華東政法大學（老校區(qū)）青少年犯罪研究所也在長寧。
政府出資 基礎保障
5月30日，上海市檢察院對媒體通報了未檢工作情況。通報說，上海未檢工作堅持走“司法辦案專業(yè)化”與“幫教矯正社會化”相結合的發(fā)展道路，構建了“捕訴監(jiān)防一體化”的特殊工作模式，創(chuàng)設了一系列未成年人特殊司法保護機制。
“上海舍得投入，社會化工作都是由政府購買服務。”黃冬生用“基礎、保障、支撐”6個字來概括政府購買服務與未檢工作的關系，社會調查、合適成年人、觀護幫教等，都需要政府購買服務。”
宋英輝則用“支撐體系完善”來評價上海的未檢工作，“特別是社工，培育得非常好。”
“12年前，我們提出政府購買服務，是從幫教涉罪未成年人工作開始的。”葉國平告訴記者，“社會幫教體系主要是通過政府購買服務來完成的。目前，附條件不起訴的涉罪未成年人，有半年到一年的考察期，長寧區(qū)專門設立了兩個陽光教育基地，負責‘三無’流浪涉罪未成年人的吃住，并組織參加一些公益活動，接受培訓。區(qū)財政按照每人每年4.8萬元標準撥付經費。”
據記者了解，上海市檢察院已于2013年與市綜治辦、財政局、團市委等會簽了《上海市進一步推進重點青少年群體服務管理和預防犯罪工作實施意見》（以下稱“《意見》”）。按照《意見》規(guī)定，未檢工作中需要政府購買服務的，財政部門全力配合與支持。
“上海未檢工作在發(fā)展過程中積極營造并依托良好的司法環(huán)境和社會環(huán)境，于2004年提出了辦案專業(yè)化和幫教社會化相結合的工作思路。”黃冬生介紹說，“一方面，檢察機關積極構建‘司法辦案一條龍’，推動市公安局建立未成年人刑事案件專辦機制，構建起政法機關專業(yè)化辦理未成年人刑事案件的配套工作體系；另一方面，牽頭建立‘社會幫教一條龍’，即檢察機關借助社會力量開展未成年人幫教矯正的工作體系。目前，這兩大工作體系已在全國檢察機關推廣適用。”
據介紹，早在2010年，上海就已經建立起覆蓋全市各區(qū)縣和街鎮(zhèn)的涉罪未成年人社會觀護體系，包括17個觀護站、215個觀護點，實現(xiàn)了涉罪未成年人幫教矯正的社會化。這些觀護站、觀護點的建設，全部由上海市政府出資。
今年上海兩會期間，市民政局局長朱勤皓在介紹上海創(chuàng)新社會治理、加強基層建設的情況時說，上海社工建立了“三崗十八級”薪酬體系，實施薪酬動態(tài)調整，目前全市社工平均收入約6.3萬元/年。截至目前，上海共有1.4萬名社工，按照平均工資6.3萬元計算，上海市政府每年僅支付社工工資就達8.82億元。
上海社會工作起步早、發(fā)展快，目前已有15所院校招收、培養(yǎng)社會工作專業(yè)學生，每年畢業(yè)生近千人。復旦大學、華東理工大學、華東師范大學、上海大學、上海師范大學、華東政法大學等6所高校還開設了社會工作專業(yè)碩士教育。
“上海有了社工制度，我們未檢工作借勢而為，事半功倍。”黃冬生分析說，“如果沒有上海成熟的社工制度，我們的未檢工作肯定發(fā)展沒有這么快。”
檢察官和社工的關系如何？黃冬生舉了一個例子：未檢檢察官在提審犯罪嫌疑人之前，要打電話給擔任合適成年人的社工，因為看守所一般都在郊區(qū)，路途較遠，如果社工打車去看守所，是一筆不菲的費用，檢察官就順道帶上社工一起去看守所。
先行先試 上海智慧
“上海在制度建設上一直走在全國前列，包括外來制度容易在上海生根。”中央財經大學法學院教授郭華對記者說，“中央讓上海先行先試，包括司法改革，就是因為上海能夠形成可復制、可推廣的制度經驗。”
郭華以未檢工作為例說，上海是國際化大都市，對未來的發(fā)展預見性比較強。“未檢工作，包括少年司法，關鍵是程序。上海的智慧就是以問題為導向，把每一個未檢程序做深做透，然后上升到制度層面，而不是單純的經驗。因為制度可以復制，而經驗不可復制。”
記者在長寧區(qū)采訪時了解到，檢察機關未檢部門一邊辦理案件，一邊在研究未檢課題，辦案與研究同步進行。有的課題要4至5年才能成型。
葉國平自豪地告訴記者：“刑訴法增加的關于未檢工作的特別程序，幾乎都與長寧區(qū)檢察院有緊密聯(lián)系。”
以未檢工作“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式為例，長寧區(qū)檢察院開始時實行捕訴分離，一個案件捕、訴階段由不同的部門和人員辦理；后又試行捕、訴交叉，捕、訴階段由同一個部門的不同人員辦理；再到一體化辦案，一個案件從頭到尾由一個人辦理。這種有別于成人司法的特殊辦案模式，上海先行先試后上升到制度層面。目前，全國未檢部門辦案都是適用“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式。
記者在浦東新區(qū)檢察院采訪時，見到了未檢處檢察官楊淑紅。她在辦理一起強奸、強迫賣淫案件中，糾正偵查機關將被害未成年少女認定為賣淫女的錯誤認識，立案監(jiān)督，追捕犯罪嫌疑人6名，追加3起輪奸犯罪事實，主犯被判處無期徒刑。案件辦結后，針對性侵未成年人案件多發(fā)的實際情況，她又和同事們一起推動性侵類案件的規(guī)范化辦理，將成年人性侵未成年人（被害人是未成年人）的案件正式納入未檢部門受案范圍，歸口管理，拓展了未檢部門職能。同時檢察院又與浦東新區(qū)公安分局、司法局簽訂了《規(guī)范辦理性侵未成年被害人犯罪的工作協(xié)議》，推動公安機關開展對被性侵的未成年被害人在專用場所一次性完成詢問、檢查等取證工作，防止造成二次傷害，推動法援部門簡化對未成年被害人法律援助的申請程序。
2012年2月2日，本報刊登了一篇題為《幫教力量社會化：“上海經驗”展現(xiàn)司法智慧》的深度報道。報道介紹，上海市的社會化幫教觀護體系并非自發(fā)形成，而是通過檢察機關的主動引導，逐步建立起來的，體現(xiàn)了未檢部門的實踐智慧。2001年，時任閔行區(qū)檢察院未檢科科長的吳燕，在辦理一起未成年人盜竊案時發(fā)現(xiàn)，司法機關不能讓外地來滬的未成年人平等地適用取保候審制度。帶著這一問題，吳燕從日本的幫教制度、英國的保釋制度及《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》里提到的幫教制度中得到啟發(fā)，嘗試對所有來滬未成年人實施幫教觀護，實現(xiàn)對本地和來滬未成年人的“平等保護”。在總結閔行區(qū)檢察院經驗的基礎上，上海市檢察院制定了《關于進一步規(guī)范涉罪未成年人社會觀護工作機制的若干意見》，上海社會觀護體系依托社工服務站全面建立起來。
先行先試也有風險。郭華舉例說，前些年有的地方搞創(chuàng)新，起了個名字叫“暫緩起訴”，后來被叫停了，原因是突破了法律的規(guī)定。上海規(guī)則意識比較強，先行先試都是在法律框架內進行，不求轟動效應，也不大張旗鼓，很有司法智慧。
