內(nèi)容摘要：重慶“最牛釘子戶拆遷案”，原本為一個普通的房屋拆遷案件，但由于法院一次次通知限期搬遷而未果，被拆遷人手拿法律、房插國旗竭力維權(quán)，而保護(hù)公民私有財產(chǎn)的《物權(quán)法》剛剛公布就面臨這一考驗，加上拆遷本是我國近年來非常敏感的焦點問題，孤島般的拆遷現(xiàn)場引起了世人的關(guān)注。圍繞著這棟小樓拆與不拆，一方是誓與樓房共存亡的平民夫妻，另一方是心急如焚的房地產(chǎn)開發(fā)商，行政機關(guān)和司法機關(guān)先后被卷入其中，出現(xiàn)了嚴(yán)峻的對峙形勢，整個事件儼然演變成《物權(quán)法》出臺后公民私有財產(chǎn)權(quán)對抗國家強權(quán)的一個標(biāo)志性事件。本文旨在通過再現(xiàn)重慶“最牛釘子戶”事件的全過程，深入分析了由此表現(xiàn)的城市房屋拆遷中存在的多種多樣的問題，公權(quán)力的現(xiàn)狀，行政公權(quán)力對公民私權(quán)的侵犯問題等，最后用較大篇幅論述了城市房屋拆遷中保護(hù)公民個人財產(chǎn)權(quán)的具體措施。通過上述分析研究得出的結(jié)論是：加強城市房屋拆遷中公民私權(quán)的保護(hù)，必須要對城市房屋拆遷建立起一套科學(xué)、公平、完備的法律制度，在公共利益的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好拆遷人與被拆遷人的利益，特別要對政府在其中的地位和作用上加以準(zhǔn)確的定位和規(guī)范，從觀念上樹立“保護(hù)公民私有財產(chǎn)權(quán)”的意識。

關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷 公民私有財產(chǎn)權(quán) 保護(hù)問題

前言：

備受世人關(guān)注的重慶楊家坪鶴興路舊城改造項目拆遷糾紛—— “最牛釘子戶”事件已獲順利解決，當(dāng)事雙方已達(dá)成和解，并簽署了拆遷安置協(xié)議。在這“最牛釘子戶”事件中凝聚了媒體的莫大關(guān)注，積攢了政府的許多“苦心”，千方百計之下總算使在《物權(quán)法》光環(huán)下得以艱辛掙扎的“釘子戶”事件暫時平息，但“釘子戶”事件折射出的法律、社會等方面的問題卻又是很多的。在現(xiàn)如今這個法制社會，人們早已懂得運用法律手段來保護(hù)自己的合法權(quán)益，而此事件的當(dāng)事人吳蘋夫婦也正是通過法律手段捍衛(wèi)了自己的私有財產(chǎn)，成為眾多拆遷戶心目中的維權(quán)英雄。凝視重慶釘子戶事件始末，應(yīng)當(dāng)想到的是私有財產(chǎn)受保護(hù)的路在何方？借《物權(quán)法》頒布之機，該案將法治社會公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題推至“風(fēng)口浪尖”，引發(fā)全民的空前關(guān)注，同時也觸及了國家強制征收權(quán)力行使的合法性邊界問題。

一． 重慶“最牛釘子戶”事件全過程

1. 2004年8月31日，重慶市九龍坡區(qū)楊家坪鶴興路片區(qū)項目改造貼出動遷 公告。

2. 2006年6月，280戶均協(xié)議搬遷，僅剩吳蘋1戶未搬遷。

3. 2007年1月11日，九龍坡區(qū)房管局下達(dá)拆遷行政裁決書。

4. 2007年2月1日，重慶市九龍坡區(qū)房地產(chǎn)管理局向法院申請先予執(zhí)行行政裁決書，要求被申請人楊武自行搬遷，并將楊家坪鶴興路17號房屋交重慶市兩家公司拆除。隨后，法院受理此案。

5. 2007年3月19日 九龍坡區(qū)法院裁定支持房管局關(guān)于搬遷的裁決，要求被拆遷人在本月22日前拆除該房屋。

6. 2007年3月24日 吳蘋夫婦向重慶市高級人民法院提起申訴。

7. 2007年3月30日 九龍坡區(qū)法院發(fā)布公告,責(zé)令吳蘋夫婦在4月10日前自動搬遷,否則將依法對他們的房屋實施強制拆除。

8. 2007年4月2日 開發(fā)商與吳蘋夫婦達(dá)成協(xié)議，“孤島”拆除。[1]

二．由重慶“最牛釘子戶”事件引發(fā)的思考

（一）城市房屋拆遷中產(chǎn)生的各種問題

1.目前城市房屋拆遷中體現(xiàn)的主要問題：

（1）房屋拆遷手續(xù)不健全或根本沒有辦理相關(guān)拆遷手續(xù)，從事房屋拆遷的公司規(guī)模小，人員素質(zhì)差。

（2）拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不透明，拆遷補償不到位。

（3）相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于具體操作。

我國與房屋拆遷有關(guān)的法律、法規(guī)主要有《房地產(chǎn)法》和《城市房屋拆遷管理條例》和各地的《拆遷條例》。這些條例、規(guī)范及意見對房屋拆遷中的一些具體問題的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，具體操作起來還存在一定的難度，致使拆遷過程中的糾紛和矛盾時有發(fā)生。[2]

2.城市房屋拆遷中產(chǎn)生問題的原因：

（1）拆遷主體不合法與拆遷程序不合法。

① 《城市房屋拆遷管理條例》明確規(guī)定,拆遷人是取得房屋拆遷許可證的單位,在實施中卻由政府直接作為拆遷人或開發(fā)商委托的拆遷辦、拆遷指揮部進(jìn)行拆遷。

②濫用拆遷行政許可權(quán)。

③拆遷前不聽取被拆遷人的意見,拆遷事宜完全由政府甚至開發(fā)商說了算,被拆遷人被剝奪知情權(quán)。

④拆遷裁決程序不公開,缺乏公正性,同時裁決內(nèi)容不具體。

⑤拆遷主管部門不能依法行政,濫用行政裁決和強制執(zhí)行手段,強迫被拆遷人搬遷。

（2）商業(yè)拆遷盜用公共利益之名。

目前,假借“公共利益”進(jìn)行商業(yè)拆遷主要有兩種名義:一是假借城市廣場、道路、綠地等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之名。二是假借舊城改造之名。最終結(jié)果是使開發(fā)商與政府部門雙雙收益,然而被拆遷人的利益受損卻是一個不爭的事實。

（3）在安置補償上對被拆遷人的合法權(quán)益保護(hù)不夠。

在城市房屋拆遷中,政府單方定價,直接規(guī)定拆遷的補償方式及其標(biāo)準(zhǔn),同時補償、安置政策不公平、不合理現(xiàn)象比較明顯。另外對拆遷單位的資金運用缺乏有效的監(jiān)管,導(dǎo)致拆遷單位取得拆遷許可證后抽逃資金,安置房不能及時建設(shè)、補償資金不能及時到位的情況時有發(fā)生。[3]

（4）立法角度有失偏頗

根據(jù)2001年生效的《城市房屋拆遷管理條例》，在拆遷程序的各個環(huán)節(jié)，被拆遷人都處于不利地位，拆遷人則享有四項強制性權(quán)利：

第一，交易的強制啟動權(quán)，在尚未征求被拆遷人任何意見的情況下，行政機關(guān)即可向拆遷人發(fā)放拆遷許可證，不論是否經(jīng)被拆遷人同意，交易都已啟動。

第二，強制簽約權(quán)，拆遷人只要獲得拆遷許可，拆遷雙方就負(fù)有簽約義務(wù)，不管被拆遷人是否情愿。

第三，申請強制裁決權(quán)，假如被拆遷人尋求獲得較高補償，而拆遷人不答應(yīng)，即可請求行政管理部門強制裁決。

第四，強制執(zhí)行權(quán)，一旦作出裁決，若被拆遷人拒絕執(zhí)行，拆遷人即可申請行政或法院強制執(zhí)行。

（二）城市房屋拆遷中公權(quán)力過多的損害公民正當(dāng)?shù)乃綑?quán)利

1.公權(quán)力在城市房屋拆遷中的現(xiàn)狀：

（1）職能“錯位”。

許多地方為加強對拆遷工作的管理，成立房屋拆遷管理辦公室或設(shè)立拆遷指揮部，隸屬于房屋拆遷主管部門。在許多拆遷行政案件中，城市房屋拆遷管理辦公室接受主管部門委托成為拆遷人，一些公益建設(shè)拆遷，拆遷辦公室直接成為拆遷人。當(dāng)安置補償達(dá)不成協(xié)議，拆遷辦公室就申請房屋拆遷主管部門進(jìn)行行政裁決。由于二者存在隸屬關(guān)系，主管部門的裁決自然難保公正。

（2）職能“越位”。

突出地比較表現(xiàn)為濫用拆遷行政許可權(quán)，此外還表現(xiàn)為剝奪被拆遷人安置補償方式的選擇權(quán)，都嚴(yán)重侵犯被拆遷人安置補償?shù)倪x擇權(quán)。

（3）職能“缺位”。

表現(xiàn)為拆遷裁決程序缺乏公開、公正，裁決內(nèi)容不具體。[4]

2.公權(quán)力在城市房屋拆遷中產(chǎn)生的主要問題：

在城市房屋拆遷中,公權(quán)與私權(quán)的沖突主要表現(xiàn)在公權(quán)中的行政權(quán)與私權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)的沖突,即政府行政權(quán)力強行介入城市房屋強制拆遷并輔之以地方立法權(quán)和司法權(quán)的濫用。

（1）侵犯了公民的自由權(quán)。

這種自由權(quán)主要是交易自由權(quán),在城市房屋強制拆遷中,房屋拆遷管理部門違背房屋所有人的意愿,強行實行拆遷,以達(dá)到城市改造或其他目的,而房屋所有人在拆遷與不拆遷之間不能自由選擇。

（2）侵犯了公民的財產(chǎn)權(quán)。

財產(chǎn)包括動產(chǎn)和不動產(chǎn),不動產(chǎn)由于價值巨大,對財產(chǎn)所有人來說意義更為重大。所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分等基本權(quán)利。在城市房屋拆遷中,私權(quán)一般在兩方面遭到公權(quán)的侵犯:首先最為直接的是公權(quán)剝奪了房屋所有人的所有權(quán);其次,公民在實現(xiàn)自己獲得合理安置和補償?shù)臋?quán)利也受到了很大限制。[5]

3. 在城市房屋拆遷中公權(quán)力私權(quán)利相沖突的原因：

（1）利益沖突。

在強制拆遷的利益博弈中,公權(quán)的享有者是房屋拆遷管理部門。以此為代表的行政機關(guān)不僅擁有自己的合法利益,而且還在積極的謀求種種非法利益。由于政府行政權(quán)力天然的侵襲性特征,行政機關(guān)具有將種種非法利益合法化的傾向,在這一過程中,公權(quán)與私權(quán)具有此消彼長的關(guān)系,公權(quán)的膨脹勢必造成私權(quán)的萎縮。因此利益沖突必然引發(fā)公權(quán)與私權(quán)的沖突。

（2）公權(quán)與私權(quán)在法律配置上不合理。

在房屋強制拆遷過程中,對公權(quán)與私權(quán)進(jìn)行法律上配置的法律有憲法、法律、法規(guī)等。新修訂的《中華人民共和國憲法》總則第十三條不僅沒有規(guī)定私有財產(chǎn)神圣不可侵犯,而且規(guī)定國家對私有財產(chǎn)實行征收或征用的權(quán)力,《憲法》實際上在公權(quán)與私權(quán)的配置上向公權(quán)予以傾斜。《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規(guī)中均規(guī)定了公權(quán)的優(yōu)位權(quán),對私權(quán)的重視和保護(hù)完全不夠。因此公權(quán)與私權(quán)在法律上的配置不合理也引發(fā)了兩者的沖突。

（3）對“社會公共利益”名義的濫用。

在強制拆遷中地方政府經(jīng)常會認(rèn)為,強制拆遷盡管給一部分人造成了不便和損害,但最終有利于整個社會的公共利益。所謂“公共利益”,就是在公正規(guī)則下各方所獲得的利益總和。但遺憾的是,許多強制拆遷行為名義上為增進(jìn)“社會公共利益”,實為“政府及其官員的一己私利或某些人的利益”,公民對這種言行不一的公權(quán)的形式顯然深惡痛絕,政府的誠信觀在種種利益面前被某些政府官員拋于腦后,引發(fā)了人們對強制拆遷行為的抵觸,公權(quán)與私權(quán)相互沖突也就成為必然。[6]

（三）結(jié)論：城市房屋拆遷中應(yīng)該保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)

城市房屋拆遷實踐中所面臨的上述問題,究其原因是長期以來一些部門和單位無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)甚至房屋所有權(quán)。這種對國家征收制度的濫用,嚴(yán)重侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)。因此,確立城市房屋拆遷中的私人財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)觀念是解決上述問題的重要基礎(chǔ)，而樹立私權(quán)的核心是了解它的特征：

1．權(quán)利的被動性。

權(quán)利的被動性主要表現(xiàn)在公權(quán)與私權(quán)之交匯處，即當(dāng)權(quán)利的實現(xiàn)依賴并仰仗于公權(quán)的認(rèn)可時表現(xiàn)得尤為突出。在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)，由于行政機關(guān)所具有的優(yōu)越地位及享有的審批權(quán)力，使得私權(quán)的被動性更為凸顯。無論是拆遷方還是被拆遷方，都是由行政機關(guān)來決定的。雖然在這個過程中法律也設(shè)計了私權(quán)主體表達(dá)意志的機制如聽證，但是其功效甚微。

2．權(quán)利的脆弱性。

在房屋拆遷領(lǐng)域，公權(quán)和私權(quán)也時常發(fā)生碰撞，但二者不屬于同一重量級。公權(quán)力是強大無比的，再強大的私權(quán)也無力抵抗。在公權(quán)面前，私權(quán)是弱者，法律應(yīng)當(dāng)在強弱懸殊本已失去平衡的弱者一端，加大它的砝碼![7]

三． 在城市房屋拆遷過程中如何保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)

（一）觀念上的轉(zhuǎn)變：

1. 前提條件：

（1）合理認(rèn)定公共利益：

公共利益是一個高度抽象的概念,是一個國家在特定時間、特定條件下和特定問題上的重大或根本利益所在,其實質(zhì)是一種對整個法律秩序起調(diào)控作用的手段。[8]因此,立法不可能詳細(xì)規(guī)定何為公共利益。為了盡可能明確一個判斷何為公共利益的基本標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個問題:

第一,公共利益當(dāng)然涉及多數(shù)人與少數(shù)人的利益問題,但并不能說多數(shù)人的利益就一定是公共利益,更不能說它就具有當(dāng)然的正當(dāng)性。

第二,公共利益并不是在任何情況下都優(yōu)于個體利益。

第三,公共利益的實現(xiàn)與公平補償缺一不可。

第四,只有公正的程序,才能保證公正的結(jié)果。

第五,公共利益的實現(xiàn)必須置于對公權(quán)力的有效制約、監(jiān)督之下。

必須把加強對公權(quán)力行使的有效監(jiān)督制約與公權(quán)力的行使有機結(jié)合起來,加強對這一公權(quán)力行使過程的違憲審查、司法審查、上級監(jiān)督、專門監(jiān)督等國家權(quán)力性監(jiān)督,這是“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的機制和判斷標(biāo)準(zhǔn)。[9]

（2）正確認(rèn)識所謂的“釘子戶”：

雖然 “釘子戶”代表的利益是個人利益,卻也是貨真價實的中華人民共和國公民,應(yīng)該享有《憲法》賦予的各種權(quán)利。他維護(hù)自己賴以居住的權(quán)利和正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)權(quán),應(yīng)該是無可厚非。[10]

（3）在城市房屋拆遷中促進(jìn)公權(quán)力與私權(quán)利的“和諧發(fā)展”：

第一,控制公權(quán),保護(hù)私權(quán)，提升私權(quán)在法律中的地位。建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》從程序方面規(guī)定了很多有利于被拆遷人的制度規(guī)范,在很大程度上體現(xiàn)了對被拆遷人權(quán)益的關(guān)注和保障。但是,這些規(guī)定在調(diào)和公權(quán)與私權(quán)的沖突上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因此期待在《憲法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》中控制公權(quán),并對私權(quán)提供實在的保護(hù)。

第二,修改有關(guān)強制拆遷的相互抵觸的法律條款。《城市房屋拆遷管理條例》中第十六條和第十七條(條款內(nèi)容如前所述) 的規(guī)定明顯與《民法通則》、新修訂的《憲法》的規(guī)定相沖突。按照法律效力的等級,國務(wù)院在制定《城市房屋拆遷管理條例》理應(yīng)不得與上位法的相關(guān)內(nèi)容相抵觸。法律條款之間的相互沖突不僅影響了法律效力的發(fā)揮,還給行政權(quán)力的非法侵入提供了可乘之機。

第三,對城市房屋強制拆遷規(guī)定嚴(yán)格的程序。程序可以避免任意性,能夠讓行為者產(chǎn)生合理的預(yù)期, 有效的監(jiān)督政府行為,避免政府權(quán)力的濫用,保證被拆遷者的利益。

第四,提高政府強制拆遷行為的成本。在設(shè)計政府強制拆遷行為的法律責(zé)任時要分析其經(jīng)濟(jì)成本。這樣,才能夠從根本上遏止政府的強制拆遷行為,減少其對民事拆遷的介入,公權(quán)濫用的頻率也就會降低,公權(quán)與私權(quán)的沖突也就得到了調(diào)和。[11]

2. 關(guān)鍵要素：

（1）正確看待政府在城市房屋拆遷中的角色和作用

在房屋拆遷中, 政府是雙重身份[12],因此容易促使公職人員出于其他動機而做出不合理拆遷許可,這種許可使得諸多合法但不合理的拆遷活動產(chǎn)生,并對社會效益造成了巨大的損害。解決上述問題的一個現(xiàn)實方法就是讓政府退出對商業(yè)性拆遷的干預(yù),取消商業(yè)性拆遷的行政性許可,而由平等民事主體的拆遷人與被拆遷人雙方進(jìn)行充分的自主協(xié)商,賦予被拆遷人決定是否接受拆遷的權(quán)利。此外，對于公益性拆遷，政府能夠做的就是在公權(quán)機關(guān)中建立完善的責(zé)任機制,克服公職人員行為的消極外部影響。[14]

（2）改善城市房屋拆遷中公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯問題：

①地方政府要加大城市建筑監(jiān)督稽查的執(zhí)法力度，妥善解決房屋拆遷中存在的問題。

在房屋拆遷過程中，當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害，應(yīng)積極向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾埥鉀Q，可就權(quán)益受損害的情況及合法要求向當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門進(jìn)行反映，請求政府職能部門采取相應(yīng)措施要求拆遷人停止其違法侵權(quán)行為，請求政府有關(guān)部門監(jiān)督和敦促拆遷人妥善解決安置房源和落實拆遷補償政策。

②樹立科學(xué)發(fā)展觀，切實維護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)。

城市房屋拆遷過程中各級政府要樹立全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀，堅持以人為本，樹立“善待人民群眾”的觀點，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，切實維護(hù)公民的合法財產(chǎn)。

③完善拆遷程序，加強監(jiān)督管理。

建立城市拆遷的協(xié)商機制和司法裁決機制，將拆遷問題納入規(guī)范化、法制化的軌道。堅持“兩公告一登記”制度，使被拆遷人有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立完善的司法救濟(jì)途徑，減少人為因素對資源配置的干預(yù)合不合理控制，以健全的司法制度形成保護(hù)公民私有財產(chǎn)的一道防線，切實保障和維護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)。

（3）從思想上重視公民私有財產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)：

一般而言，公權(quán)對私權(quán)的保護(hù)有兩種方式，一種是通過積極的作為使私權(quán)得以實現(xiàn)及提供一種實現(xiàn)權(quán)利的合法路徑；另一種是通過消極的不作為給私權(quán)留下自由選擇的空間，從而充分體現(xiàn)私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的主體意思自治。但是，就房屋拆遷領(lǐng)域而言，更多的是通過第一種途徑來保護(hù)私權(quán)。具體來說有：

① 合理設(shè)計審批制度，保護(hù)私權(quán)。現(xiàn)在房屋拆遷領(lǐng)域中涉及拆遷許可均由行政機關(guān)憑借公權(quán)力而單方面做出決定。所以在房屋拆遷審批制度中，應(yīng)增加民意征詢和商談機制，使得行政機關(guān)、拆遷人與被拆遷人有充分的溝通機會，從而為私權(quán)的保護(hù)提供一種可能性。

② 恰當(dāng)確定公權(quán)的角色，保護(hù)私權(quán)。在房屋拆遷的不同領(lǐng)域內(nèi)，對于公權(quán)的定位及其發(fā)揮作用的機制應(yīng)當(dāng)有所不同。在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)的公權(quán)角色應(yīng)當(dāng)包括三重：即決策、監(jiān)管、服務(wù)。所謂決策是指在城市規(guī)劃等領(lǐng)域內(nèi)，充分參考民意并結(jié)合社會發(fā)展客觀需求的基礎(chǔ)上一種科學(xué)抉擇；所謂監(jiān)管是指對相關(guān)單位的監(jiān)督和管理，使之行為符合私權(quán)保護(hù)的最根本目的；所謂服務(wù)是指行政機關(guān)為私權(quán)行使提供的政策查詢、疑問咨詢等便民措施，從而改變相對方信息不對稱的狀況。[15]