摘要：今年4月1日正式實施的國務院《訴訟費用交納辦法》引起了理論界和實務界的廣泛關注，很多人對行政機關制定司法性文件的做法提出了質疑。本文對國務院《訴訟費用交納辦法》的性質進行了較為深入的分析，并引申出關于行政立法合法性的討論，進而探討在依法行政的大環(huán)境下，如何有效監(jiān)督行政立法，促進行政立法行為的法治化。
關鍵詞：訴訟費用 行政立法 依法行政 制度 監(jiān)督
一、引言
依法行政原則是行政法上的根本原則。在行政色彩濃厚的歷史背景下，如何將行政權的行使及其制約納入法治軌道，是我國民主法治建設的一項至關重要的內容。法治的價值前提是它對基本人權的承認和對國家權力的有效限制，但任何國家權力尤其是日益膨脹的行政權力的行使都不可能完全免于專橫之虞，法治的主要功能便在于確立依法行政原則，防止、束縛專橫的政治權力。為了維持國民經濟的較快穩(wěn)定增長，近年來我國政府以強勢姿態(tài)全面介入社會經濟運轉和市場秩序建設，但亦使得現(xiàn)實生活中行政權力極度擴張。在我國這樣一個議行合一的國家中，是否可以考慮借鑒西方國家權力分立與制衡的理念，防止行政權力的惡性膨脹，是一個值得認真思考的話題。筆者希望通過對國務院《訴訟費用交納辦法》的分析和探討，就這一話題闡述自己的觀點，以期對我國的行政法治建設有所裨益。
二、國務院《訴訟費用交納辦法》解讀
2006年12月8日，國務院第159次常務會議審議通過了《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《交納辦法》），并已于2007年4月1日起施行。《交納辦法》確立了在訴訟過程中不得違反本辦法規(guī)定的范圍和標準向當事人收取費用、對交納訴訟費用確有困難的當事人提供司法救助和外國人在人民法院進行訴訟適用國民待遇原則和對等原則等基本原則。重新規(guī)定了訴訟費用的交納范圍，調整了訴訟費用交納標準，對司法救助制度作了更加具體的規(guī)定。[1]
1. 《訴訟費用交納辦法》的性質
首先，《訴訟費用交納辦法》于2006年12月8日國務院第159次常務會議通過，并由國務院總理溫家寶以國務院第481號令發(fā)布。根據我國《立法法》第61條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布。因此，該《交納辦法》屬于行政法規(guī)。[2]
其次，制定行政法規(guī)屬于抽象行政行為，其針對的行政相對人是不特定的主體。根據《交納辦法》第51條規(guī)定，人民法院準予當事人減交、免交訴訟費用的，應當在法律文書中載明。第53條規(guī)定，案件審結后，人民法院應當……在判決書、裁定書或者調解書中寫明當事人各方應當負擔的數額。《交納辦法》規(guī)定了法院的法律文書的內容。可見，《交納辦法》所針對的相對人是不特定的進行民事訴訟和行政訴訟的當事人和人民法院。
第三，該《交納辦法》屬于行政法規(guī)，是法律規(guī)范的一種形式，屬于“法”的范疇，具有從屬國家法律性，其內容不得與憲法和法律相抵觸。
第四，《交納辦法》對法院產生了一定的影響。取消了法院對訴訟費的管理權，將訴訟費用管理和監(jiān)督的職能賦予價格主管部門和財政部門[3]。根據目前各地案件管轄的標準和實際情況，此次改革所減少的訴訟收費主要集中在基層法院。與此同時，《交納辦法》不僅影響法院的財政收入，同時，對審判和調解工作也會產生影響。主要體現(xiàn)在三個方面：第一，民商事審判工作任務增大。由于訴訟費的大幅度降低，小額財產類糾紛及非財產類糾紛利害關系人會更多地選擇訴訟渠道解決。第二，調解結案數可能增加明顯。調解案件的案件受理費減半，使當事人可能更多的會選擇調解的方式來解決矛盾。第三，適用簡易程序案件數量增加[4]
2. 由《訴訟費用交納辦法》引發(fā)的若干爭議
由于長期以來訴訟費用一直由人民法院制定標準并收取，因此該《交納辦法》一出臺便引起了對相關問題的討論，包括訴訟收費的性質、《人民法院訴訟收費辦法》的存廢，甚至該辦法的制定主體——國務院是否有此權限等都值得進一步加以探討。
2.1. 訴訟收費屬于司法事務還是行政事務？
對民事訴訟、行政訴訟當事人參加訴訟活動收取一定的費用是世界各國通行的制度。[5]訴訟費用有廣義和狹義兩種概念。狹義的訴訟費用是指民事訴訟、行政訴訟當事人向法院交納為進行訴訟所必需的法定費用，主要包括三類：第一類是當事人向法院起訴、上訴或者申請再審按照規(guī)定應該交納的案件受理費；第二類是提起各類申請時應當交納的手續(xù)費，如執(zhí)行申請費等；第三類是證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。廣義的訴訟費用還包括當事人費用，如律師費等。該《交納辦法》規(guī)定的訴訟費用是指狹義的訴訟費用。[6]
按照《交納辦法》第20條規(guī)定，案件受理費由原告、有獨立請求權的第三人、上訴人預交。結合實際情況，在當事人不交納訴訟費用或者在當事人申請緩交、減交、免交訴訟費而未獲得法院準許的情況下，訴訟程序是不可能啟動的[7]，同時，在《中華人民共和國民事訴訟法》第107條中明確規(guī)定了當事人進行民事訴訟，應當按照規(guī)定交納案件受理費。由此可見，訴訟費用制度與訴訟制度密切相關，是保障人民訴權的手段，是訴訟制度的重要組成部分。而所謂行政性收費，按照行政法律法規(guī)的規(guī)定，是基于行政機關行使行政職能、職權而進行的收費。盡管訴訟費用的所有權，與行政機關依行政職能所收的費用一樣，都屬于國家財政所有，但兩者性質有著本質不同。
因此，訴訟費用的收取應當屬于司法領域而非屬于行政領域的收費項目。而且，要說訴訟費用制度屬于司法行政，與司法審判相分離，也是不妥的。司法行政主要包括法院機構設置、編制、助理審判員的任免、司法統(tǒng)計、裝備和經費等項目[8]，其中的經費應該是財政部下?lián)芙o各法院的補助由法院支配，與訴訟費用的收取不同。再者，訴訟費用由敗訴方承擔，也就很難將其與司法審判相分離而劃歸為司法行政職能。
2.2. 最高人民法院《人民法院訴訟收費辦法》是否當然廢止？
在《交納辦法》出臺之前，一直以來，各級人民法院均按照最高人民法院于1989年6月29日以司法解釋形式發(fā)布的《人民法院訴訟收費辦法》（下稱《收費辦法》）規(guī)定的標準收取訴訟費用。而該《收費辦法》并未規(guī)定時效時間。那么國務院所制定的行政法規(guī)能否當然取代司法解釋呢？
首先，從國家機構體系來看，根據《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國務院為最高行政機關，最高人民法院是最高審判機關，二者均由全國人民代表大會即最高國家權力機關產生，對它負責，受它監(jiān)督。盡管最高人民法院的財政收支由國務院財政部統(tǒng)一管理，但國務院與最高人民法院屬于平行機關，不相隸屬，國務院無權憑單獨行文便可廢止最高人民法院的司法解釋。
其次，《訴訟費用交納辦法》第3條明確，在訴訟過程中不得違反本辦法規(guī)定的范圍和標準向當事人收取費用。這是直接以法規(guī)的形式排除了其他規(guī)范性文件的適用，但是由于《交納辦法》與《收費辦法》既不存在新法優(yōu)于舊法也不存在特別法優(yōu)于一般法的適用原則，因此，仍然不可避免地出現(xiàn)基層法院在適用上就高不就低的問題出現(xiàn)。
第三，在《交納辦法》出臺后，最高人民法院為了落實這一法規(guī)，制定了關于適用《訴訟費用交納辦法》的通知，但上下級法院的關系僅僅是審級不同的關系，上級法院僅對下級法院的工作進行指導，而非領導與被領導的關系。
因此，對于最高人民法院此前制定的《收費辦法》的適用問題，依然沒有得到合法性和程序性的解決。
2.3. 國務院是否有權制定涉及司法活動的行政法規(guī)？
《立法法》第五十六條規(guī)定，國務院根據憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。同時，《立法法》第八條規(guī)定下列事項只能制定法律：……（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度……。而且，在第九條更明確指出，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
很顯然，通過前面的分析可以看出，訴訟費用制度屬于司法制度的一部份，屬于《立法法》第五十六條第（九）項規(guī)定的訴訟和仲裁制度的組成部分，只能由憲法所規(guī)定的立法主體全國人大及其常委會來制定法律，而不能僅以行政法規(guī)的形式加以規(guī)范。并且，我國人大常委會1981年頒布的《關于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定：凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進行解釋或用法令加以規(guī)定。訴訟收費應屬于訴訟制度的范疇，由全國人大常委會來做進一步的補充規(guī)定[9]。國務院就其性質而言，不是立法機關而是行政機關，憲法所賦予它的是行政管理權而非國家立法權；國務院享有的行政法規(guī)制定權是從國家立法權中派生的，而非其固有的權力；[10]國務院制定行政法規(guī)時，所規(guī)定的內容不得侵犯全國人大及其常委會的專屬立法權。所以，由國務院來制定《交納辦法》其主體的正當性不能不受到質疑。
我們還可以參照各國立法例，多數國家直接將訴訟費用問題規(guī)定在其民事訴訟立法中，但也有一些國家對民事訴訟費用問題采單獨立法的體例。譬如：德國即有施行于1975年、最后修正于1998年的《訴訟費用法》，日本和韓國亦分別有《關于民事訴訟費用等的法律》和《民事訴訟費用法》。[11]再如英美法系國家，所有美國聯(lián)邦法院的訴訟收費標準由美國國會規(guī)定，美國聯(lián)邦政府對聯(lián)邦法院提供巨額財政補貼，聯(lián)邦法院的經費主要由聯(lián)邦財政承擔。[12]同是發(fā)展中國家，巴西聯(lián)邦法院的訴訟收費基本制度由國民議會制定的民事訴訟法和第9289號法律規(guī)定，地方法院的訴訟收費基本制度則由州議會規(guī)定。阿根廷聯(lián)邦法院的訴訟收費基本制度由國會制定的第23.898號法律規(guī)定，地方法院的訴訟收費基本制度則由省議會制定。[13]而我國由最高國家行政機關制定行政法規(guī)規(guī)定訴訟收費制度，不得不說是國際上的特例。
2.4. 小結：依法行政抑或濫用行政立法權
通過以上對國務院頒布《訴訟費用交納辦法》的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，如何落實依法行政原則依然是當前中國法治建設進程中不容忽視的問題。誠然社會發(fā)展過程中，需要行政機關對各種變化及時做出反應，必要時制定法規(guī)規(guī)章進行規(guī)范，但這并不能成為濫用行政立法權的借口。當行政權包含了越來越多的準立法權和準司法權：行政機關自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭議、糾紛時，如果沒有控制和制約機制，權力的濫用將是不可避免的。
三、行政機關與立法機關的權力博弈
1. 我國立法體制中的行政立法
1.1. 我國的立法體制
我國實行的是議行合一的體制，全國人民代表大會及其常務委員會行使立法權，國務院以及地方政府和地方權力機關所享有的立法權都是由全國人大及其常委會授予的權力。我國的立法體制從新中國成立后大致經歷了五個階段，而以2000年3月《立法法》的頒布和實施為標志，我國基本形成了有中國特色的立法體制。[14]
我國現(xiàn)行立法體制的基本特點是一元兩級多層次。“一元”，是指國家立法權屬于中央，全國只存在一個統(tǒng)一的立法體系。我國《憲法》第58條、《立法法》第7條都明確規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”所謂“兩級”，是指我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個立法等級，全國人大及其常委會、國務院及其各部委享有中央立法權；地方享有立法權的國家機關包括：省、直轄市、自治區(qū)人大及其常委會，省、直轄市、自治區(qū)人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人大及其常委會，經國務院批準的較大的市的人大及其常委會，特別行政區(qū)立法會和行政長官在基本法范圍內享有的立法權。所謂“多層次”，是指中央立法和地方立法可以分為不同的層次和類別。
1.2. 我國行政立法的地位
在我國從中央到地方多層級、人大與政府分享立法權的立法體制中，行政立法是國家立法的重要組成部分之一。作為立法主體的行政機關，在眾多的立法主體中，其地位僅次于立法機關，享有廣泛的立法權。行政機關作為立法主體所立的“法”稱為行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政機關作為立法主體之一，因其進行立法活動時并未改變其所具有的行政目的，其立法行為主要是為了更好地實施行政權，通過立法方式解決行政事務。[15]
2. 行政立法的必要性及其合理限制
2.1. 行政立法產生的必然性
近代分權思想的先驅洛克曾經指出：“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的。”[16]和洛克相似，近代分權學說的完成者孟德斯鳩也告誡人們：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”[17]這是西方分權理論的發(fā)端和發(fā)展。
在經過資產階級革命之后，人民主權原則和分權原則在行政管理領域必然衍生出依法行政的要求。正所謂“無法律便無行政”，這反映了當時人們對歷史上作為專制象征的王權的恐懼和對政府這種“必要的罪惡”進行控制的思想情感。然而，隨著社會經濟的發(fā)展和同時帶來的大量社會矛盾和社會問題，資本主義國家不得不增設大量的行政機構和行政人員，對國家的經濟生活和社會生活進行干預，從“守夜式國家”向“行政國家”變遷，而行政立法在實踐當中也變得不可或缺。英國1929年成立的部長權力委員會于1932年提出了Donoughmore Report，對行政立法提出了相當有力的支持理由：（1）議會受時間的限制，必須將具體的法律細節(jié)交由行政機關加以規(guī)范；（2）立法事項的專業(yè)化特點使擁有大量專家的行政立法更為適宜；（3）議會對難以預見的情況很難制定有效的規(guī)范；（4）立法需要一定程度的靈活性；（5）行政立法靈活且容易修改，適宜于進行社會改革實驗；（6）緊急狀態(tài)下行政立法更加成為不可或缺。[18]在議行合一體制的我國，也同樣經歷了由“法不二出”到行政法規(guī)和規(guī)章大量涌現(xiàn)，形成“一元兩級多層次”的立法體制的轉變。
2.2. 行政立法的擴張與膨脹
英國行政法學者韋德指出：“行政立法是一種具有立法特征的行政活動。僅就數量而言，大量的立法是由行政機關而非立法機關制定的。……（現(xiàn)代社會，）議會不得不將涉及各種具體事務的廣泛立法權授予行政機關，而其自身僅限于提供一個或多或少具有永久性的法律框架。”[19]而法國1958憲法則更是以根本法的形式確立了行政立法制度，“在法律和條例的關系上，條例是汪洋大海，法律是大海中的幾個孤島。”[20]可以說，行政立法涉及經濟、科技、文化、教育、體育衛(wèi)生等各個方面，對社會生活產生深刻的影響，也使人們日益感受到行政機關的權限不斷擴張，政府的干預力量日益強大。
2.3. 行政立法膨脹趨勢的適當限制
隨著行政立法的膨脹，立法機關的固有立法權不斷下放配置，使行政機關擁有廣泛的立法權限，如今問題的關鍵不在于行政立法來源于憲法所規(guī)定的行政機關的行政職權還是來源于立法機關的授權，關鍵在于如何防止由于行政立法的擴張而導致的法律行政化，防止由于行政機關自行制定具有“法”效力的行政法規(guī)規(guī)章而使依法行政成為行政權力濫用的擋箭牌。
由于與立法權、司法權等其他國家權力相比，行政權最經常、最廣泛、最直接涉及行政相對人公民個人、組織的權益，且行政權實施的程序遠不及立法權、司法權行使的程序嚴格、公開，從而行政權最容易導致濫用和腐敗。現(xiàn)代社會強調依法治國、依法行政，其根本目的便是鏟除無限政府，確立和維持一個在權力、作用和規(guī)模上都受到嚴格的法律限制的“有限政府”。政府職能的無限擴張，表現(xiàn)為政府越來越多地承擔本來完全可以由社會或市場自己去履行和完成的事情，還表現(xiàn)為攫取廣泛的未經授予的立法權和司法裁決權。同時，在無限政府之下，法制照樣可能是高度完備的。如同捷克著名戲劇家哈維爾所觀察的：把一切都約束在大一統(tǒng)秩序之內的必要，在這種情形中，生活中充滿了規(guī)定、公告、指示、準則、命令和條例的網絡，作為固有的、以復雜手段主宰人們生活的直接工具，這些準則和規(guī)定在后極權社會里發(fā)揮作用。[21]
因此，行政立法的合法性問題的解決關鍵在于限制行政立法的調整范圍，切實行使立法機關的監(jiān)督職能，建立司法審查制度，對行政立法的程序性和合憲性進行審查，加強公眾的參與機制，增強行政立法的可訴性。如此，才能真正建立依法行政的民主國家，防止行政機關僭越立法權。
