[人民法院報(bào)]林劍鋒：以立案監(jiān)督推動(dòng)“登記制”更好落地

立案登記制改革系列談

以立案監(jiān)督推動(dòng)“登記制”更好落地

　　盡管立案登記制在改革推進(jìn)中難免面臨著“上有政策、下有對(duì)策”的種種障礙，甚至是“地雷陣”的困境，但對(duì)立案監(jiān)督的高度強(qiáng)調(diào)，無(wú)疑展示了最高人民法院堅(jiān)定推行立案登記制改革“壯士斷腕”式的決心。

　　最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)立案登記制改革在全國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)的推行予以了更為全面、具體化的規(guī)范，其中的立案監(jiān)督部分，對(duì)于立案登記制改革能否達(dá)到預(yù)期效果意義重大。

　　一、加強(qiáng)立案監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義

　　毫無(wú)疑問(wèn)，立案登記制的確立，從制度上避免了因案件過(guò)多、地方干預(yù)、案件敏感等非法律因素所致的“立案難”現(xiàn)象的出現(xiàn)，對(duì)保障當(dāng)事人的合法訴權(quán)，避免發(fā)生因“訴訟無(wú)門(mén)”引發(fā)的上訪現(xiàn)象意義重大。與此同時(shí)，“立案難”的存在具有一定的現(xiàn)實(shí)因素，現(xiàn)有的司法資源配置狀況、行政權(quán)主導(dǎo)下的司法機(jī)關(guān)運(yùn)作方式，乃至法官的思維方式都留有立案審查制的烙痕。

　　可以預(yù)見(jiàn)，在推行立案登記制過(guò)程中肯定會(huì)面臨不少的現(xiàn)實(shí)阻力或障礙，而且克服這種阻力和障礙的難度也不小。因?yàn)榉ㄔ毫腹ぷ鲝摹皩彶橹啤备臑椤暗怯浿啤保厝粫?huì)對(duì)作為制度推行者的法院與法官產(chǎn)生方方面面的壓力。這種壓力既來(lái)自于司法技術(shù)操作層面，也包含有地方司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)因素。

　　案件數(shù)量劇增導(dǎo)致案多人少問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。立案登記制導(dǎo)致原先人為壓制的糾紛將大量涌入法院，這將進(jìn)一步加劇司法資源緊張與訴訟案件快速增長(zhǎng)之間的矛盾，由此導(dǎo)致法官案件審判壓力的增加。

　　推行立案登記制，將在一定程度上改變地方法院與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系與格局，特別是隨著行政訴訟與國(guó)家賠償案件的增加，越來(lái)越多的行政部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)干部將站上被告席。即便僅是立案環(huán)節(jié)，在立案登記制下，下級(jí)法院司法權(quán)去地方化的過(guò)程，將不斷充斥著司法權(quán)與行政權(quán)的博弈，這種博弈將使法院領(lǐng)導(dǎo)或法官個(gè)人承受來(lái)自于同級(jí)地方政府部門(mén)的巨大壓力。

　　《意見(jiàn)》在明確登記立案范圍、規(guī)范登記立案程序、健全配套機(jī)制、制裁違法濫訴的同時(shí)，還必須通過(guò)全方位、多層次、規(guī)范化的監(jiān)督體系加強(qiáng)對(duì)立案工作的監(jiān)督，以使立案登記制能真正落到實(shí)處，以使改革切實(shí)達(dá)到預(yù)期效果。

　　二、加強(qiáng)立案監(jiān)督的內(nèi)容

　　為了切實(shí)強(qiáng)化立案登記制的改革效果，《意見(jiàn)》分別從“加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督”、“加強(qiáng)外部監(jiān)督”以及“強(qiáng)化責(zé)任追究”三個(gè)方面構(gòu)建起全方位、多層次、規(guī)范化立案登記工作的監(jiān)督體系。

　　完善多元化的法院內(nèi)部監(jiān)督途徑。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)充分發(fā)揮上級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督職能，必要時(shí)，可提級(jí)管轄或者指定其他下級(jí)法院立案審理。法院在立案過(guò)程中，無(wú)論是“當(dāng)場(chǎng)登記”還是“在規(guī)定期限內(nèi)”，若決定不予受理，法院必須給予當(dāng)事人書(shū)面形式的答復(fù)——裁定書(shū)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，不予受理裁定書(shū)屬于法定可上訴的裁定之一，因此上級(jí)法院對(duì)于下級(jí)法院立案工作的監(jiān)督原則上可以通過(guò)上訴予以實(shí)現(xiàn)。

　　建立多元化外部主體的全方位監(jiān)督體系。依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，作為立法機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)人民法院進(jìn)行監(jiān)督，而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院也有權(quán)對(duì)人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這兩者都屬于國(guó)家監(jiān)督。而人民群眾與新聞媒體對(duì)法院及作為公職人員的法官進(jìn)行監(jiān)督，也是憲法所賦予公民監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，此種監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督。《意見(jiàn)》不僅明確了上述多元化主體對(duì)于人民法院立案工作的監(jiān)督方式與途徑，并要求各級(jí)人民法院在接受此種監(jiān)督時(shí)，應(yīng)持自覺(jué)與主動(dòng)的姿態(tài)，強(qiáng)調(diào)對(duì)人大的監(jiān)督應(yīng)“及時(shí)提出整改和落實(shí)措施”，對(duì)檢察院的法定監(jiān)督方式應(yīng)“依法審理”與“及時(shí)處理并書(shū)面回復(fù)”，對(duì)新聞媒體與人民群眾的監(jiān)督應(yīng)“及時(shí)回應(yīng)”。這不僅使憲法所規(guī)定的各種監(jiān)督權(quán)力在法院立案工作中得到具體落實(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了立案監(jiān)督的效果。

　　強(qiáng)化責(zé)任追究。作為對(duì)以上兩種內(nèi)外部法定監(jiān)督之有益補(bǔ)充，《意見(jiàn)》也將法院監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督納入立案工作監(jiān)督體系的范疇，以期通過(guò)強(qiáng)化對(duì)法官個(gè)體的行政責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任乃至刑事責(zé)任的追究，確保立案登記制改革的順利進(jìn)行。《意見(jiàn)》中提及的“有案不立”、“拖延立案”、“人為控制立案”、“年底不立案”等均是實(shí)務(wù)中存在的“土政策”。這些現(xiàn)象的存在，構(gòu)成了“立案難”這一熱點(diǎn)問(wèn)題多年來(lái)難以徹底解決的現(xiàn)實(shí)原因。針對(duì)這種司法頑疾，上述種種監(jiān)督方式，尤其是法定化的監(jiān)督途徑往往無(wú)法取得切實(shí)的效果。有鑒于此，《意見(jiàn)》試圖通過(guò)強(qiáng)化對(duì)個(gè)體法官的行政責(zé)任以及對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究，使立案法官及其領(lǐng)導(dǎo)必須在“依法”和“半合理”之間做出正確選擇，以形成消除上述頑疾的倒逼機(jī)制。

　　三、立案監(jiān)督的界限

　　人民法院立案屬于司法審判的“入口”環(huán)節(jié)，究其本質(zhì)而言屬于法院行使司法權(quán)的行為，因此對(duì)于法院的立案監(jiān)督還須遵循司法權(quán)行使的一般規(guī)律。無(wú)論是法院內(nèi)部監(jiān)督，還是外部監(jiān)督，都應(yīng)納入規(guī)范化、制度化的軌道，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督有助于強(qiáng)化制度的效果與預(yù)期，而過(guò)度或不當(dāng)?shù)谋O(jiān)督則容易走向“干預(yù)司法”的另一極端，進(jìn)而背離制度改革的初衷。

　　立案登記并不是簡(jiǎn)單的“窗口掛號(hào)”，但不完善的制度卻導(dǎo)致在司法操作層面，進(jìn)一步模糊了立案登記制實(shí)施過(guò)程中“監(jiān)督”與“干預(yù)”的界限。我國(guó)目前沒(méi)有實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度，訴訟成本相對(duì)低廉化，部分群眾法律意識(shí)還有待提高，無(wú)理纏訟當(dāng)事人依然存在，黨政機(jī)關(guān)、人大、新聞媒體對(duì)于法院監(jiān)督欠缺規(guī)范化等現(xiàn)實(shí)狀況，加劇了“正當(dāng)監(jiān)督”與“不當(dāng)干預(yù)”之間的模糊性。立案登記制的實(shí)施可能會(huì)給民眾一種誤解，即任何糾紛都可以輕易地進(jìn)入法院并通過(guò)司法程序獲得解決。當(dāng)法院以不符合條件為由不予立案時(shí)，無(wú)理纏訟的當(dāng)事人通常會(huì)借助于黨政機(jī)關(guān)、人大、新聞媒體等非司法機(jī)關(guān)力量，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。相關(guān)的機(jī)構(gòu)與團(tuán)體基于所謂的“司法為民”或其他不正當(dāng)因素，對(duì)法院在立案工作上施壓。此種意義上的立案監(jiān)督，已經(jīng)越過(guò)監(jiān)督的界限。有鑒于此，《意見(jiàn)》一方面強(qiáng)化從內(nèi)部到外部的立案監(jiān)督體系，另一方面強(qiáng)調(diào)相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人的依法監(jiān)督與規(guī)范監(jiān)督。由此，明確了立案監(jiān)督的界限，防止被以“監(jiān)督”之名行“干預(yù)”之實(shí)。