【中央財經(jīng)大學(xué)校報】高秦偉：教育兩法修訂的背景與意義

編者按：2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議審議通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》和《全國人大常委會關(guān)于修改〈中華人民共和國高等教育法〉的決定》。兩法修正案自2016年6月1日起施行。為了使我校廣大師生了解兩法修正案的有關(guān)內(nèi)容，深入領(lǐng)會兩部法律的有關(guān)精神，宣傳部、法學(xué)院組織有關(guān)專家學(xué)者撰寫系列理論文章從兩法修訂的背景與意義、教育考試作弊入刑、大學(xué)章程與大學(xué)治理、高校學(xué)術(shù)委員會作用強(qiáng)化、高校評價模式改進(jìn)、高等教育投入機(jī)制完善等方面作出深入解讀。

本文載《中央財經(jīng)大學(xué)校報》2016年6月15日第332期（總第525期）第2版

為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入實(shí)施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育制度，推進(jìn)依法治教的落實(shí)，2015年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《教育法》《高等教育法》修正案草案，并決定提請全國人大常委會審議。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了修改《教育法》和《高等教育法》的決定，新修訂的兩法已于2016年6月1日正式施行。兩法修正案的通過，標(biāo)志著我國教育事業(yè)依法治理的能力和水平步入了新階段。

修法背景

上世紀(jì)九十年代中后期，《教育法》《高等教育法》相繼出臺，這對落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，建立具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化教育制度，維護(hù)教育關(guān)系主體的合法權(quán)益，加速教育法制建設(shè)提供了根本的法律保障。《教育法》《高等教育法》的頒布，標(biāo)志著我國教育工作進(jìn)入了依法治教的新階段，對我國教育事業(yè)的改革與發(fā)展，以及社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

但是，隨著時代的進(jìn)步，原有的兩法已經(jīng)難以適應(yīng)教育發(fā)展的需求，究其原因主要有以下兩個方面：一是無論是教育的規(guī)模、質(zhì)量、管理體制、治理結(jié)構(gòu)，還是社會大眾對教育的需求都發(fā)生了較大變化；二是諸如教育不公、名校掐尖、考試作弊、學(xué)歷造假、學(xué)術(shù)不端等社會亂象層出不窮。

在這樣的大背景下，迫切需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，深化教育改革，提高教育質(zhì)量以滿足大眾的需求。新修訂的《教育法》及《高等教育法》是根據(jù)當(dāng)前中國教育的現(xiàn)狀和問題，針對當(dāng)前的急需和特殊要求進(jìn)行的修改，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，有助于全社會牢固樹立依法治教、依法辦學(xué)的意識與觀念，對于依法促進(jìn)和保障教育改革與發(fā)展具有非常重要的意義。

修法意義

此次兩法的修訂，涉及教育方針、教育基本制度、辦學(xué)體制、管理體制和法律責(zé)任等多方面。其中，對完善教育基本制度有了明確表述，即，要堅持立德樹人，增強(qiáng)受教育者的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，促進(jìn)教育公平，推動教育均衡發(fā)展，完善國民教育體系；在辦學(xué)體制方面，國家財政將主要關(guān)注普及教育、義務(wù)教育，其他的教育領(lǐng)域?qū)⒅鸩揭M(jìn)社會資本，向商業(yè)化、社會化方向發(fā)展；在管理體制方面，堅持下放設(shè)立高校審批權(quán)限，完善了高等教育辦學(xué)水平和質(zhì)量的評估體系等規(guī)定；在法律責(zé)任方面，加大了處罰力度，明確了對作弊、違法頒證、偽造學(xué)歷等行為的追責(zé)等。這些變化一方面回應(yīng)了社會大眾的教育需求，另一方面也反映出國家對教育的高度關(guān)注。同時，依法治校、高質(zhì)量辦校等措施并舉，對我國教育事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

（一）教育公平首次入法

改革開放之后，階層差異在市場經(jīng)濟(jì)條件下逐漸拉大，教育公平問題也隨之產(chǎn)生。受制于經(jīng)濟(jì)、交通等因素的影響，教育資源分布不公，許多條件有限的適齡學(xué)生只能“望學(xué)興嘆”。為了解決該問題，國家于2010年將“促進(jìn)教育公平”納入國家基本教育政策，這也成為此后我國教育改革的一個重要落腳點(diǎn)。2013年，黨的十八屆三中全會決定再次提出“大力促進(jìn)教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”。而此次《教育法》的修改，首次將教育公平寫進(jìn)了法律，明確規(guī)定“國家采取措施促進(jìn)教育公平，推動教育均衡發(fā)展。”使得教育公平從一項(xiàng)國家政策、政治要求轉(zhuǎn)化成為明確的法律要求，落實(shí)為國家責(zé)任。

教育公平入法后，要求國家要保障公民公平的受教育機(jī)會，合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。但是，為了實(shí)現(xiàn)這一要求，我國仍然需要建立相關(guān)的配套機(jī)制。最近相關(guān)地域部分考生家長對“高考減招”的強(qiáng)烈反應(yīng)就說明了這一問題。對此，政府除應(yīng)加大對義務(wù)教育的投入、對農(nóng)村等邊遠(yuǎn)地區(qū)的扶持之外，還要反思是否有必要干預(yù)高等教育入學(xué)機(jī)會的區(qū)域差異，以及如何去干預(yù)和干預(yù)到何種程度的問題。

（二）行政權(quán)力進(jìn)一步下放

簡政放權(quán)是創(chuàng)新政府治理、轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政改革的關(guān)鍵之舉。其目的可以概括為以下幾點(diǎn)：一是推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的市場化競爭，二是使社會服務(wù)管理職能重心下沉、關(guān)口前移，三是提高社會在管理經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)中的參與度。

修訂后的《高等教育法》第二十九條規(guī)定，本科以上由教育部審批，專科由省級政府審批、教育部備案，其他高教機(jī)構(gòu)由省級教育行政部門審批，取消了原來“授權(quán)”的規(guī)定，明確了行政主體權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，體現(xiàn)了簡政放權(quán)的原則。

當(dāng)然，今后一段時間高校會因?yàn)槭バ姓徟摹爸笓]棒”，而面臨著需要重新進(jìn)行角色定位、如何運(yùn)用好自主權(quán)的挑戰(zhàn)。在這一過程中，高校應(yīng)該嚴(yán)格按照兩法要求，強(qiáng)化內(nèi)部治理的民主化、法治化水平，只有這樣，才能夠適應(yīng)建設(shè)一流的大學(xué)、一流的學(xué)科的新要求。

同時，新法完善了高等教育辦學(xué)水平和質(zhì)量評估體系等規(guī)定。新法改進(jìn)了高等學(xué)校評價模式，規(guī)定高校應(yīng)建立本校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的保障與評價制度，并由教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估；強(qiáng)化了高校學(xué)術(shù)委員會的作用，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會有權(quán)調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛，有權(quán)調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為，有權(quán)審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)規(guī)范的事項(xiàng)。這些新的規(guī)定有助于激發(fā)高校的自主性管理。

（三）社會參與進(jìn)一步落實(shí)

以法治為基礎(chǔ)的多元主體共同治理是我國社會治理實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是實(shí)踐中形成的新要求。作為社會治理的制度創(chuàng)新，多元共治主要包括四大特征：多元主體，開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng)，以對話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動為共治機(jī)制，以共同利益為最終產(chǎn)出。教育領(lǐng)域同樣離不開社會的參與，學(xué)校的設(shè)立、管理等每個環(huán)節(jié)都需要社會作為參與者，以達(dá)致教育目標(biāo)。

此次《高等教育法》的修訂，充分體現(xiàn)了社會在教育中的地位和作用，體現(xiàn)了社會參與的重要性。首先，刪除了“不得以營利為目的”，實(shí)現(xiàn)了與民辦高等學(xué)校的對接，為營利性高等教育發(fā)展提供了法律保障，有利于吸引更多社會資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，有利于高等教育發(fā)展的多樣性；其次，強(qiáng)調(diào)尊重專家組織的評審意見。第二十九條第二款由原來的“審批高等學(xué)校的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)聘請由專家組成的評議機(jī)構(gòu)評議。”修改為“審批設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)委托由專家組成的評議機(jī)構(gòu)評議”。明確了專家組織的主體地位，體現(xiàn)了對受委托專家組成的評議機(jī)構(gòu)的評議結(jié)果權(quán)威性的尊重；再次，明確了社會的參與，從高等學(xué)校、教育行政部門、社會三方面明確了高等學(xué)校辦學(xué)水平建設(shè)的責(zé)任，將高校的評價改為由管理者和社會共同評價，并增加了學(xué)校主動接受社會監(jiān)督的法律規(guī)定，理順了政府、社會、學(xué)校之間的關(guān)系，體現(xiàn)了“管辦評”相分離的精神。

兩法的修訂是中國教育史上的重要議題，為我國教育事業(yè)依法治理的能力和水平的提高奠定了基礎(chǔ)，是推動我國教育公平化、法治化的必要前提。