[經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)]李軒等:三個(gè)時(shí)代的三輪司改

 來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2014年04月04日 沈念祖 楊曉菲

  核心提示:建國以來真正的法治建設(shè)從“文革”結(jié)束后的“撥亂反正”開始，在隨后進(jìn)行的長達(dá)十幾年的司法探索之后，一共進(jìn)行了兩輪具有標(biāo)志意義的改革。肖揚(yáng)任院長的十年也被法學(xué)界譽(yù)為中國司法改革的“黃金十年”。在李軒看來，這第一輪改革的直接結(jié)果是：幾乎從上到下所有法院法官都接受了現(xiàn)代法治理念，并且樹立了基本的程序意識(shí)；在審案過程中回歸判決為本，不再強(qiáng)調(diào)以調(diào)解為中心，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”，基本實(shí)現(xiàn)了人民相對(duì)滿意的司法公正程度。對(duì)于學(xué)者而言，第一輪的改革模式似乎更加接近他們的理想圖景，而第二輪的改革模式就有些不能接受。十八屆三中全會(huì)后司法改革很有可能成為中國司法改革史上的第三波。

    十八屆三中全會(huì)后，司法改革何時(shí)落地一直是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。這不僅是“建設(shè)法制中國”的現(xiàn)實(shí)需求，也因此輪司法改革很有可能成為中國司法改革史上的第三波。

　　追溯建國以來中國的法治建設(shè)，前三十年基本被認(rèn)為是乏善可陳的時(shí)代，真正的法治建設(shè)要從“文革”結(jié)束后的“撥亂反正”開始，在隨后進(jìn)行的長達(dá)十幾年的司法探索中，一共進(jìn)行了兩輪具有標(biāo)志意義的改革。

　　在前兩輪司法改革中，最高法院都發(fā)揮著不可或缺的作用。據(jù)北京大學(xué)法學(xué)教授傅郁林介紹，和前兩輪司法改革都是由最高法院發(fā)動(dòng)不同，即將開始的新一輪司法改革是由中央作為一個(gè)整盤計(jì)劃去啟動(dòng)。

　　即將開始的第三輪司法改革，將與前兩次有哪些不同？與前兩輪改革相比，此次改革新的突破點(diǎn)是什么？

　　黃金十年

　　如今從事學(xué)術(shù)研究的傅郁林也曾在上世紀(jì)80年代到90年代做過法官，據(jù)其回憶，那個(gè)時(shí)候，法院基本上沒有開庭，總覺得開庭是件大事，要把所有事情準(zhǔn)備好了，保證肯定不會(huì)出什么意外狀況，法官對(duì)如何判決心里有數(shù)才敢開庭。

　　從事審判的法院居然很少開庭正是那個(gè)年代獨(dú)特的寫照。隨后開始的一些改革舉措力圖打破這種怪現(xiàn)狀。根據(jù)《中國的司法改革》白皮書顯示，從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，中國就開始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開、加強(qiáng)律師辯護(hù)、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊(duì)伍等為重點(diǎn)內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革，如“法袍”“法槌”的引入、專家咨詢制度的確立、死刑復(fù)核程序的改革等等。

　　此外，該輪司法改革比較注重對(duì)西方審判模式的吸收和引入，在指導(dǎo)思想上還積極貫徹“審判獨(dú)立”、“司法公正”、“程序正義”等司法理念。據(jù)傅郁林介紹，改革后要求所有的案件都必須要開庭，大家就覺得非常不適應(yīng)。“那個(gè)時(shí)候法院開始分離出會(huì)開庭的法官和不會(huì)開庭的法官。”傅郁林說。

　　與這些形式上的改革相比，真正意義上的司法體制改革，是從1998年肖揚(yáng)就任最高法院院長開始。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律碩士教育中心主任李軒認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的基本改革思路是對(duì)在刑事訴訟、民事訴訟中長期存在的職權(quán)主義尤其是超職權(quán)主義因素進(jìn)行現(xiàn)代司法模式的當(dāng)事人主義化改造。

　　此前兩年，中國已相繼修改了《刑事訴訟法》和《刑法》，為刑事司法改革奠定了基礎(chǔ)。1999年，中國第三次修改了《憲法》，確立了“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)。肖揚(yáng)主政最高法院后，1998年專門發(fā)布了《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革若干問題的規(guī)定》，2001年發(fā)布了《民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，也拉開了民事司法改革的大幕。

　　2004年開始，中國啟動(dòng)了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施的大規(guī)模司法改革，從民眾反映強(qiáng)烈的突出問題和影響司法公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，從司法規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度。2005年，修訂了《人民法院組織法》，最高法院收回了死刑復(fù)核權(quán)，一定程度上遏制了死刑的濫用。

　　在肖揚(yáng)十年任期內(nèi)，最高法院先后發(fā)布了兩個(gè)《人民法院五年改革綱要》，每個(gè)綱要都部署了若干司法改革任務(wù)，從頂層設(shè)計(jì)角度，在最高法院的主導(dǎo)下完成了民事和刑事司法改革的基本框架。

　　在李軒看來，改革的直接結(jié)果是：幾乎從上到下所有法院法官都接受了現(xiàn)代法治理念，并且樹立了基本的程序意識(shí)；在審案過程中回歸判決為本，不再強(qiáng)調(diào)以調(diào)解為中心，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”，基本實(shí)現(xiàn)了人民相對(duì)滿意的司法公正程度。肖揚(yáng)任院長的十年也被法學(xué)界譽(yù)為中國司法改革的“黃金十年”。

　　技術(shù)性改革

　　2008年肖揚(yáng)退休，接任院長的是從中央政法委秘書長任上調(diào)職的王勝俊。也是從這一年開始，中國啟動(dòng)了新一輪司法改革。從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等四個(gè)方面提出具體改革任務(wù)。

　　2008到2013年的五年，中央政法委提出了新一輪司法改革目標(biāo)，其中涉及到60項(xiàng)司法改革任務(wù)。在2008年之前，司法改革相對(duì)更強(qiáng)調(diào)司法的專業(yè)化、職業(yè)化和獨(dú)立地位；在2008年之后的5年，改革更加強(qiáng)調(diào)“司法大眾化”，在司法政策上以“能動(dòng)司法”、“大調(diào)解”等為主。為了減少上訴，避免案件被改判或發(fā)回重審，很多法官都選擇了“調(diào)解”這一在國際上享有“東方經(jīng)驗(yàn)”之稱的糾紛解決方式，有的法院甚至提出了“零判決”的目標(biāo)，主張用調(diào)解的方式來解決案件。第二輪司法改革，又回到了原來的調(diào)解模式，審判不再是中心。

　　這種轉(zhuǎn)向背后，一個(gè)不可忽視的因素是，隨著社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型，利益分化、糾紛猛增，面對(duì)暴漲的司法需求，司法機(jī)關(guān)的公正度和公信力遭到了越來越多的質(zhì)疑。每年全國人大會(huì)上，最高法、最高檢的工作報(bào)告獲得的反對(duì)票、棄權(quán)票，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政、立法機(jī)關(guān)。因此，司法機(jī)關(guān)為了化解社會(huì)矛盾，重提“群眾路線”，試圖借此平息外部壓力。

　　這一輪司法改革與第一輪相比，一方面更加注重司法權(quán)的科學(xué)配置，另一方面開始積極將社會(huì)主義的司法理念引入到司法改革。

　　“從改革內(nèi)容來看，兩個(gè)時(shí)期的司法改革有著很大的不同，比較而言，第一輪改革更注重法院程序問題的改革，主要表現(xiàn)在審判方式的改革，而第二輪的司法改革則更傾向于實(shí)質(zhì)法治的建設(shè)，一方面積極倡導(dǎo)社會(huì)主義法治理念，要求法官樹立"黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上"的司法理念，堅(jiān)持司法的人民性；另一方面要求審判工作在新的形勢下實(shí)現(xiàn)"司法能動(dòng)"，突破司法的被動(dòng)性和保守性，要求法官走出法庭、走近群眾，將矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽階段。”清城區(qū)人民檢察院的季煥爽在《回顧與展望:關(guān)于我國第三輪司法改革的思考》中如是寫道。

　　對(duì)于學(xué)者而言，第一輪的改革模式似乎更加接近他們的理想圖景，而第二輪的改革模式就有些不能接受，甚至有學(xué)者提出了“"三個(gè)至上"誰至上”的尖銳問題。

　　那時(shí)傅郁林在四川省三級(jí)院長的會(huì)議上對(duì)法院院長講，希望院長們的肩膀再硬一點(diǎn)，替法官多扛一扛。當(dāng)即就有人表示“傅老師，這些話真是希望你們多講講，我們體制內(nèi)沒法講。我們現(xiàn)在特別痛心的就是我們辛辛苦苦培養(yǎng)了二十年的法官、專業(yè)人才，大家現(xiàn)在都很迷茫，不知道干什么。”

　　綜合來看，前兩輪改革都沒有觸及法官、法院所享有的某些權(quán)限，比如立案權(quán)一直屬于法院，但由于程序參與權(quán)沒給當(dāng)事人，造成的權(quán)力不對(duì)等，導(dǎo)致法官會(huì)拿程序上的權(quán)力去規(guī)避這種壓力。

　　有一位學(xué)者到地方掛職擔(dān)任立案庭的副庭長，才發(fā)現(xiàn)自己把案子立了，卻沒有法庭愿意接，又不敢裁定駁回，一裁定，當(dāng)事人就可以拿著裁定書上訪。后來這位學(xué)者沒轍了只能辭職不干。這位學(xué)者感嘆“立案庭的庭長就是不立案庭的庭長。”

　　不過，持續(xù)關(guān)注中國司法改革進(jìn)程的北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕認(rèn)為，2008年后的第二輪司法改革，在很多方面也取得了不少進(jìn)展，如案例指導(dǎo)制度推行，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制，量刑規(guī)范化等，但這些舉措多局限于某一具體領(lǐng)域的“技術(shù)性改革”，并沒有觸及司法體制的深層次問題，因此，司法公正、公信和權(quán)威還有待進(jìn)一步改進(jìn)。

　　千萬別把法官賣了

　　司法體制改革的去地方化、去行政化其實(shí)是全國法律界、法學(xué)界的共同期待，也當(dāng)然成為了第三輪司法體制改革的主要目標(biāo)。學(xué)者們與實(shí)務(wù)派皆認(rèn)為，第三輪改革從幅度上、力度上是最大的，最根本性的，決心下得最大的。

　　一位參與方案起草的學(xué)者回憶：“最開始是中央政法委提出要進(jìn)行司法改革，但究竟改什么，并沒有明確方案。人財(cái)物獨(dú)立最初主要是最高法院司改辦在推進(jìn)，最高法院主管副院長主抓。但起初大家都還在觀望，不知道是真改還是假改。后來政法委多次開會(huì)，傳達(dá)孟建柱書記的講話，最高法院由周強(qiáng)院長親自抓，整個(gè)司法體制改革才被正式納入重要日程，而且規(guī)格越來越高。”

　　傅郁林認(rèn)為第三輪和第一輪的司法改革方向是比較接近的。對(duì)比第一和第三輪改革的很多方向，比如說控制法官的數(shù)量、提高法官的待遇，給法官更多的權(quán)限、責(zé)任，原則上都是一致的。

　　但第一和第三輪之間的幾年時(shí)間被耽擱了，因此現(xiàn)在所面臨的困難與之前完全不一樣。“最大的不同就是人心變了。”傅郁林感嘆，在其看來，“第三輪改革，在總體上、結(jié)構(gòu)上、規(guī)劃上包括啟動(dòng)的力度上其實(shí)都是比較有益的，但是不利的因素就是社會(huì)背景在變，內(nèi)部的人員結(jié)構(gòu)，大家的心也在變。不過找對(duì)了一個(gè)方向，不管它中間有多少曲折，還是能夠起作用。”

　　第三輪司法改革還亟需提高司法的公信力。傅郁林解釋說，因?yàn)樗械纳鐣?huì)矛盾最后的節(jié)點(diǎn)是由法院來承擔(dān)的，所以這一回要改革就是提高所謂的公信力，提高司法的權(quán)威，這是一個(gè)總體目標(biāo)。“我過去替法官說話的時(shí)候我腰桿挺直的，現(xiàn)在替法官說話的時(shí)候會(huì)怕，擔(dān)心挨罵。”