[中國(guó)食品安全報(bào)]高秦偉：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)如何對(duì)食品安全負(fù)責(zé)

為加強(qiáng)《食品安全法》宣傳工作，《中國(guó)食品安全報(bào)》2015年4月26日邀請(qǐng)中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)、國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等專家撰文解讀。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院高秦偉教授發(fā)表整版文章，談食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如何對(duì)食品安全負(fù)責(zé)。全文如下——

如何以有限的公共資源來保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全，是此次《食品安全法》修訂過程中的一個(gè)難題。為此立法機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門提出“社會(huì)共治”的理念，一審稿、二審稿分別增加了“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人”、“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。”等相關(guān)規(guī)定，但最終公布的第四條第一款改為了“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。”這樣的變化體現(xiàn)了什么法理，今后食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該如何為食品安全負(fù)責(zé)，如何與監(jiān)管部門協(xié)力讓民眾吃到放心的食品，是《食品安全法》修訂頒行之后特別需要關(guān)注與解決的問題。

社會(huì)共治：運(yùn)用各處規(guī)范體系發(fā)揮作用

眾所周知，食品供應(yīng)鏈很長(zhǎng)，涉及到數(shù)以萬計(jì)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。以現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管部門的力量去全面監(jiān)管他們并不現(xiàn)實(shí)，監(jiān)管成本也會(huì)非常昂貴。而且許多的食品安全問題，通常是大規(guī)模地區(qū)性行為，即使將造假全部抓獲，處理起來既費(fèi)時(shí)也費(fèi)力，往往事倍功半。從法的威懾理論來看，提高處罰力度固然可以發(fā)揮一定的作用，但是這里也存在著違法被發(fā)現(xiàn)的機(jī)率，罰款數(shù)額較大，可能出現(xiàn)尋租行為等現(xiàn)象。這就不得不使我們?nèi)ブ匦驴剂糠傻淖饔茫剂糠芍馄渌酉到y(tǒng)、規(guī)范的作用。社會(huì)共治理念由此而來。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，僅僅依靠政府唱獨(dú)角戲，其結(jié)果必然使得政府和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者淪為“貓鼠關(guān)系”，互不信任或者產(chǎn)生規(guī)制捕獲現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管多重失靈的現(xiàn)象。而食品安全社會(huì)共治，就是要讓監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、協(xié)會(huì)、媒體、第三方認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)、中立的科學(xué)力量等共同參與食品安全的保障過程中來，發(fā)揮各自的作用。但是特別需要指出的是，社會(huì)共治并不代表政府不監(jiān)管了，相反，政府是改變監(jiān)管理念、方式，實(shí)現(xiàn)聰明的監(jiān)管。比如說此次修法，強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管不僅僅有許可、處罰、強(qiáng)制等行政手段，還有自我規(guī)制的手段，更有激勵(lì)型的手段。如此既可以發(fā)揮各種主體、各種方式的特長(zhǎng)，還可以降低社會(huì)成本。可以講，在法治的框架下，社會(huì)各主體運(yùn)用了各種規(guī)范、體系，發(fā)揮了各自的作用。

自我規(guī)制：安全食品是生產(chǎn)出來也是監(jiān)管出來的

社會(huì)共治對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，就是要強(qiáng)調(diào)自律，即自我規(guī)制或者自我監(jiān)管。國(guó)外自我規(guī)制具體作法有以下幾種：第一，基于管理的規(guī)制。其是指政府規(guī)制主要是要求和鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部管理制度，從而形成有效的自我規(guī)制機(jī)制，此時(shí)規(guī)制者并不確定提升的層次與解決方案的特征，僅僅是希望通過建立管理制度來提升企業(yè)的責(zé)任。第二，基于績(jī)效的規(guī)制。其是指立法者或規(guī)制機(jī)關(guān)并不告訴被規(guī)制者如何解決問題，僅僅告訴企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)結(jié)果或者輸出是什么，然后被規(guī)制者有責(zé)任去解決什么是實(shí)現(xiàn)所要求的績(jī)效的最佳方式。以環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域?yàn)槔髽I(yè)自由選擇如何達(dá)到相應(yīng)的排放量。第三，基于原則的規(guī)制。其是指政府不再規(guī)定詳細(xì)規(guī)則，而是給被規(guī)制者設(shè)定寬泛的規(guī)則或者原則指導(dǎo)其開展經(jīng)營(yíng)。自我規(guī)制的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的反應(yīng)速度、靈活性、敏感度以及低成本，以標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行為例，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)擁有知識(shí)優(yōu)勢(shì)，可以及時(shí)制定符合實(shí)踐需要的標(biāo)準(zhǔn)，且同時(shí)存在同行壓力，所以實(shí)施情況也比較好。

國(guó)外食品安全監(jiān)管走過了“規(guī)制-規(guī)制緩和-再規(guī)制”的歷程，如今則又強(qiáng)調(diào)規(guī)制與自我規(guī)制并舉，法理基礎(chǔ)在于每個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域都存在“規(guī)制三難”（regulatory trilemma）。這一概念主要是指法律與社會(huì)不一致，社會(huì)過度法律化以及法律過度社會(huì)化（over-legalization of society, and over-socialization of law）所帶來的問題。為此，除了依賴法律手段之外，尚需要借助被監(jiān)管者自律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。但自律又存在一定的不足，所以政府還要承擔(dān)最終的保障責(zé)任。我國(guó)《食品安全法》一審、二審稿將食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者定位為食品安全的“第一責(zé)任”人，源自于許多專家稱“食品不是監(jiān)管出來的，而是生產(chǎn)出來的”，顯然借鑒了國(guó)外的法理與經(jīng)驗(yàn)。但如此的表述也讓許多消費(fèi)者產(chǎn)生了很大的困惑，以為政府監(jiān)管部門放手不管了。而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也有些迷惘，不知如何承擔(dān)起這樣的責(zé)任。從國(guó)外的情況來看，雖無“第一責(zé)任人”的表述，但對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任極為強(qiáng)調(diào)，甚至使其成為自我規(guī)制者，自我約束，自我管理，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，要求政府保障其履行自我規(guī)制的規(guī)范或者法律規(guī)范。也就是說安全的食品既是生產(chǎn)出來的也是監(jiān)管出來的，因此三審稿最終改為了“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)”的表述，從而也消解了消費(fèi)者、監(jiān)管部門等相關(guān)方的疑惑。

責(zé)任機(jī)制：還要其他法律法規(guī)加以實(shí)現(xiàn)

構(gòu)建責(zé)任機(jī)制是個(gè)宏大的體系，一部《食品安全法》并不足以全面規(guī)定，可能還要其他的法律、規(guī)范加以實(shí)現(xiàn)。具體就《食品安全法》而言，相關(guān)措施包括：

第一，要發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，此次修法第九條規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。相當(dāng)全面，但是還是有一些問題可以深入討論，如應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民成立協(xié)會(huì)，以協(xié)會(huì)方式向外部提供產(chǎn)品并展開自律，將食品的第一關(guān)把好。

第二，要發(fā)揮內(nèi)部舉報(bào)的作用。此次修法第十二條規(guī)定任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。但是更為重要的是需要建立內(nèi)部舉報(bào)制度，因?yàn)槭称菲髽I(yè)內(nèi)部人員對(duì)食品生產(chǎn)加工流程中的違法違規(guī)操作最熟悉，建立“吹哨者”制度，鼓勵(lì)內(nèi)部知情人盡早發(fā)現(xiàn)問題，能夠大大降低食品安全問題的監(jiān)管成本，在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)、避免問題的出現(xiàn)，將事后監(jiān)管轉(zhuǎn)為事前或事中控制。

第三，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全管理制度。此次修法第四十四條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備食品安全管理人員，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。

第四，落實(shí)第四十七條規(guī)定，建立健全自查制度。這里還需要提出一個(gè)認(rèn)證的問題。認(rèn)證不僅是提高公信力的手段，也是政府提高監(jiān)管效率減少財(cái)政支出的重要方式。在美國(guó)，食品安全現(xiàn)代法案的實(shí)施增加了政府在食品安全監(jiān)管方面的注冊(cè)及檢測(cè)任務(wù)，勢(shì)必會(huì)增加財(cái)政預(yù)算。為了節(jié)省開支提高效率，美國(guó)FDA大量采用第三方認(rèn)證和檢測(cè)。國(guó)際上大量采用第三方的實(shí)踐也將促進(jìn)中國(guó)第三方認(rèn)證和檢測(cè)的快速發(fā)展。中國(guó)第三方認(rèn)證和檢測(cè)雖然起步晚，但也應(yīng)該成為趨勢(shì)。

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