[檢察日報]林劍鋒：國家賠償變被動為主動存在法理悖論

     《國家賠償法》的修改已列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。按照法律規(guī)定，受害的公民、法人和其他組織有權(quán)要求賠償，并須提交相關(guān)申請手續(xù)。基于此，有人建議，修改后的國家賠償法應(yīng)將受害人自行提起賠償請求，變?yōu)橛蓢屹r償機(jī)關(guān)主動啟動賠償程序，將被動接受申請轉(zhuǎn)為主動給予受害人相應(yīng)賠償。
      被動變主動彰顯了法治精神
      □全國人大代表、河南羚銳制藥股份有限公司董事長熊維政
      國家賠償法作為保障國家向公民兌現(xiàn)憲法權(quán)利，使公民在權(quán)利受到損害后獲得有效救濟(jì)的途徑，理應(yīng)更多地體現(xiàn)法治精神和恤民情懷。公民有主動要求賠償?shù)臋?quán)利，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也有主動履行賠償?shù)牧x務(wù)，“兩個主動”應(yīng)成為完善國家賠償機(jī)制的理想選擇。
受害人相對于國家賠償機(jī)關(guān)來說，無疑是弱勢群體；國家機(jī)關(guān)及其工作人員對自己違法行使職權(quán)行為帶來的后果進(jìn)行補(bǔ)救，理應(yīng)采取更為積極主動的態(tài)度。國家賠償變被動為主動能更好地體現(xiàn)公平正義，減少受害人的“訟累”，基于此，現(xiàn)行國家賠償法的修改應(yīng)考慮以下三點(diǎn)內(nèi)容。
      第一，讓國家賠償程序的啟動更具操作性。現(xiàn)行法律規(guī)定，受害的公民、法人和其他組織有權(quán)要求賠償，但必須提交相關(guān)申請手續(xù)，請求賠償?shù)臅r效為兩年。賠償程序大致可分為確認(rèn)、先行處理、復(fù)議、賠償委員會決定等幾個階段。尤其是刑事賠償程序，前一個階段得不到認(rèn)定的，將導(dǎo)致后面的權(quán)利消滅，使當(dāng)事人只能請求依據(jù)申訴程序維護(hù)其合法權(quán)益，最終使國家賠償程序無法進(jìn)入實質(zhì)性階段。上述幾個環(huán)節(jié)中，確認(rèn)是關(guān)鍵。而現(xiàn)行國家賠償法對確認(rèn)期限、不予確認(rèn)情形的處理未作明確規(guī)定，受害人權(quán)利的行使要依附于權(quán)力機(jī)關(guān)的行為。這種無論什么情況都須經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行確認(rèn)之后才能進(jìn)入賠償程序的局面必須打破，對當(dāng)事人持有證明已經(jīng)得到確認(rèn)賠償事實的法律文書，可直接進(jìn)入賠償程序；需由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行確認(rèn)的，則要建立起完善的申訴、訴訟等救濟(jì)途徑，以保障當(dāng)事人的權(quán)利。“知錯能改，善莫大焉”，國家賠償變被動為主動能更好地體現(xiàn)國家權(quán)利機(jī)關(guān)對法治精神的遵守和維護(hù)，對公民權(quán)利的尊重和保障。
      第二，保證賠償委員會在爭訟中的中立性。行政賠償?shù)奶幚硐鄬唵危谛淌沦r償程序中，法院對法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的刑事賠償爭議作出最后裁判，仍然是“到法院告法院”。根據(jù)程序正義的一般認(rèn)識，“人們不應(yīng)充當(dāng)審理他們自己案件的法官”，法院的侵權(quán)損害賠償案件由法院自己裁決，對受害人無疑也是不公正的。所以，應(yīng)當(dāng)調(diào)整賠償委員會的組織結(jié)構(gòu)和隸屬關(guān)系，遵循我國確立的國家賠償程序采取非訴訟程序的原則，建議賠償委員會由法官、法學(xué)專家、人大代表等按一定比例組成，隸屬同級人民代表大會。這樣不僅使刑事賠償程序正義得到體現(xiàn)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了人民代表大會作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。
      第三，明確細(xì)化國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。遵循高于民事侵權(quán)賠償標(biāo)準(zhǔn)的原則，對有關(guān)賠償金最高額的限制性規(guī)定作出更為合理的設(shè)計，充分彌補(bǔ)受害人各方面的損失，以體現(xiàn)國家賠償?shù)男裘袂閼选?BR>改變程序也存在法理悖論 
      □中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師 林劍鋒博士
      “將受害人自行提起賠償請求，變?yōu)橛蓢屹r償機(jī)關(guān)主動啟動賠償程序，并將其作為一項法定義務(wù)……”與當(dāng)前眾多的修改建議多著眼于國家賠償法的實體問題不同，這種觀點(diǎn)較為罕見地關(guān)注國家賠償法中的程序問題，該觀點(diǎn)關(guān)注視角無疑具有很大的新意。但筆者認(rèn)為，這一頗具新意的主張值得商榷。
      按照現(xiàn)行國家賠償法的規(guī)定，賠償請求程序大體上可以分為行政上和訴訟上兩種，姑且不論行政賠償程序，單就訴訟賠償程序而言，按這種觀點(diǎn)實行就面臨著不少問題。首先，需要明確的基本問題是：程序啟動權(quán)是一種權(quán)利還是一種負(fù)擔(dān)？縱觀訴訟制度的歷史沿革，程序啟動權(quán)歷來被認(rèn)為是權(quán)利受侵害者基本的訴權(quán)之一，屬于訴訟當(dāng)事人（原告）處分權(quán)的重要內(nèi)容。羅馬法中著名的古諺“沒有原告就沒有法官”（或曰不告不理）在很大程度上表明了程序啟動權(quán)的重要性。有鑒于此，在以強(qiáng)調(diào)人權(quán)為特征的現(xiàn)代法治國家，無論是在民事訴訟還是行政訴訟，甚至是在不實行國家追訴主義國家的刑事訴訟中，都將程序的啟動權(quán)賦予權(quán)利受侵害者（也即所謂的原告）而不是所謂的侵權(quán)者。需要指出的是，即便是在實行追訴主義國家的刑事訴訟中，公訴人代表國家啟動程序，其啟動程序的依據(jù)也在于犯罪行為侵犯了國家的公共利益，從這個意義上講，國家也是受侵害者。
      其次，在法治國家，將“程序啟動權(quán)賦予當(dāng)事人而不是國家”的另一個重要考量依據(jù)在于，以當(dāng)事人的私權(quán)來制約國家的公權(quán)，換言之，通過當(dāng)事人對于啟動程序的決定權(quán)來制約包括審判權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力正當(dāng)行使，進(jìn)而達(dá)到防止國家濫用權(quán)力之目的。公權(quán)固然有保護(hù)私權(quán)的一面，但公權(quán)越俎代庖所帶來的侵犯私權(quán)之可能性也不容忽視，作為西方近代市民革命得出的一個重要法律制度預(yù)設(shè)，即在于“權(quán)利者自身是自我利益的最佳判斷者與兼顧者”。國家賠償變被動為主動，固然在形式上可以消除現(xiàn)存的一些弊端，但這并不能保證國家機(jī)關(guān)是受害人利益的最佳判斷者與兼顧者。
      最后，從現(xiàn)實的層面而言，我國的國家賠償法之所以沒有取得實效，甚至被人譏諷為“畫餅充饑”，其原因可以歸結(jié)為很多因素，如：賠償范圍過窄、賠償數(shù)額過低、賠償程序過于繁瑣、人的觀念和司法現(xiàn)狀等。但無論如何，與程序啟動權(quán)的設(shè)置沒有必然的聯(lián)系，換言之，如果不消解上述的種種不利因素，即便將國家賠償變被動為主動了，國家賠償?shù)姆N種弊端恐怕仍然無法消除。
      法律的修改固然不能排除創(chuàng)新，但法律上的創(chuàng)新更需要強(qiáng)調(diào)對法理的遵守，否則所帶來的問題恐怕遠(yuǎn)非“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”那么簡單。

      讀者發(fā)言
      觀點(diǎn)一：贊成變被動為主動
      范建綏（海南洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)） 實踐中當(dāng)事人不知、不敢、不會申請國家賠償?shù)默F(xiàn)象客觀存在，公權(quán)的適當(dāng)介入，國家機(jī)關(guān)主動賠償可以給予當(dāng)事人及時有效的救濟(jì)，彰顯公平正義。
      楊旭炳（河北臨漳） 國家賠償是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的義務(wù)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)主動啟動國家賠償符合法律精神。主動承擔(dān)責(zé)任是國家維護(hù)人民群眾根本利益的體現(xiàn)，是取得人民群眾信任和支持的重要形式和有效方法。國家主動啟動并承擔(dān)賠償還可減少受害人申請、有關(guān)機(jī)關(guān)受理審查等環(huán)節(jié)，提高工作效率。
      李工（北京東城） 在法治國家里，需要規(guī)范和限制公權(quán)力的濫用。當(dāng)公權(quán)力違法侵害公民后，理應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任、糾正錯誤。主動糾正錯誤本身就意味著國家賠償機(jī)關(guān)應(yīng)該主動啟動向受害人賠償?shù)某绦颉?
      觀點(diǎn)二：不宜變被動為主動
      羅友才（廣西武宣） 國家賠償由當(dāng)事人主動提出更符合國家賠償法的立法初衷，也符合當(dāng)事人的權(quán)利處分原則。反之會給賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或相關(guān)部門增加不必要的負(fù)擔(dān)，容易造成“寧縱勿枉”的工作思想，不利于打擊各種違法犯罪行為，保護(hù)群眾的合法權(quán)益。
       姚恒亮（遼寧丹東） 如果采用執(zhí)法機(jī)關(guān)主動對受害人進(jìn)行賠償?shù)姆绞剑菀资挂恍﹫?zhí)法機(jī)關(guān)為維護(hù)自身的形象而采取背后操作的方式，把大事化小，小事化了。由受害人主動申請國家賠償，有利于形成強(qiáng)有力的社會監(jiān)督，減少國家賠償案件的發(fā)生。
      觀點(diǎn)三：其他觀點(diǎn) 
      孔衛(wèi)東（山東泗水） 國家賠償無論被動、主動，關(guān)鍵要看賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能否本著實事求是的精神，正確對待自己執(zhí)法中出現(xiàn)的失誤，對蒙受冤屈或者受到損害的人依法給予賠償。建議在修改國家賠償法時，無論是被動還是主動，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。 
      何樹橋（遼寧朝陽） 應(yīng)根據(jù)不同情況，采取主動和被動的方式分別進(jìn)行。對于賠償事實特別清楚的，可由國家直接啟動賠償程序，主動進(jìn)行賠償。如果賠償事實不是特別清楚，責(zé)任不太明確，或在有關(guān)賠償問題上還存在爭議的，就必須按照賠償程序進(jìn)行。 
      趙立新（吉林人大內(nèi)司委） 對于行政賠償和刑事賠償可以分別處理。行政賠償繼續(xù)實行目前的賠償申請制度。刑事賠償（冤獄賠償）的提請實行默認(rèn)的原則。即如果請求人不提出異議和明示放棄賠償請求的，國家即有義務(wù)主動啟動賠償程序。設(shè)立這樣的制度有利于對受害人的保護(hù)和體恤。