政府機關(guān)自合眾國之初就一直在發(fā)布規(guī)則。在1789年9月19日的一個法案中，議會指示總統(tǒng)頒布了為參加了獨立戰(zhàn)爭的殘疾老兵提供撫恤金的規(guī)則。由于聯(lián)邦政府的規(guī)模與管轄范圍在二十世紀(jì)的急劇膨脹，聯(lián)邦政府部門頒布的規(guī)則也急劇的增加。[1]聯(lián)邦規(guī)章匯典（Code of Federal Regulations）現(xiàn)在占有圖書架的空間有好幾英尺，而它還只是包含了一些重要機關(guān)的規(guī)則。每一個重要的機關(guān)都有一個文檔室來存放大量的解釋性規(guī)則，并分別歸類為職員手冊、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、咨詢建議、政策說明、執(zhí)行指南等等。
如彼特·施特勞斯所指出的，美國法律體制中規(guī)則和規(guī)則制定的歷史的特點是強大的矛盾情緒，而這種矛盾情緒根植于我們政治和社會文化的兩種對立的特征中。[2]我們對效率、公正及責(zé)任極為強調(diào)。規(guī)則與規(guī)則制定進(jìn)一步強化了這些價值。[3]但我們對政府與政府官員懷有極度的不信任。這種不信任使得制憲者創(chuàng)立了一個包括三個獨立部門的政府，每一部分包涵有足夠的權(quán)力對其他兩個部門的權(quán)力運作進(jìn)行有效制約。我們的不信任在制定法律所需要的程序上表現(xiàn)得尤為明顯。一個法案只有在國會兩院和總統(tǒng)之間經(jīng)歷一個曲折的歷程獲得通過之后才能成為法律。同樣毫不驚訝的是我們的不信任也明白的表現(xiàn)在行政機關(guān)規(guī)則和規(guī)則制定的文本中。行政機關(guān)規(guī)則中最為重要的一種，即立法性規(guī)則，與法律沒有什么功能效果的差異。[4]
規(guī)則制定的歷史反映了在兩種文化價值觀上的緊張，一種引導(dǎo)我們對規(guī)則給予很高的價值判斷，而另一種則是我們不信任這些規(guī)則的源頭，即個人和機構(gòu)。在這篇簡短的歷史回顧的文章中，我將描述在美國法律系統(tǒng)中對規(guī)則與規(guī)則制定態(tài)度的起落，包括我們似乎熱衷信奉規(guī)則的時期以及我們似乎為發(fā)布規(guī)則樹立難以逾越的阻礙的時期。但是仔細(xì)的讀者將在我的歷史回顧中發(fā)現(xiàn)武斷與重疊之處。事實上，在任何時期，都存在著強大的社會力量推動法律制度向極端發(fā)展：擴大規(guī)則頒布的數(shù)量來強調(diào)效率、公平和責(zé)任；減少規(guī)則的頒布來警惕專制的風(fēng)險。在這一點上，我們沒有理由去希望將來的規(guī)則和規(guī)則制定的未來會在實質(zhì)上不同于其歷史。
APA對規(guī)則與規(guī)則制定的態(tài)度
《 行政程序法》（簡稱APA）[5]使頒布規(guī)則合法化，[6]規(guī)定了規(guī)則的分類，[7]為各種規(guī)則的頒布提供了程序，[8]且為規(guī)則接受司法審查建立了標(biāo)準(zhǔn)。[9]APA承認(rèn)了多種規(guī)則。立法性規(guī)則具有與法律相同的效力。[10]解釋性規(guī)則與政策說明拘束行政機關(guān)的工作人員但并不拘束公眾。[11]
APA不要求行政機關(guān)在頒布解釋性規(guī)則或政策說明時遵循任何的程序。[12]行政機關(guān)在發(fā)布立法性規(guī)則時應(yīng)采用兩套三步程序中的一套。[13]第一套被稱為非正式的規(guī)則制定，要求：（1）對擬議中的規(guī)則發(fā)布告知；（2）給利害相關(guān)人提供評論的機會；以及（3）發(fā)布規(guī)則，包括對規(guī)則根據(jù)與目的簡要而全面的陳述。[14]第二套被稱為正式規(guī)則制定，除了一個重要的區(qū)別外其他都與第一套相同；這個區(qū)別就是這個機關(guān)必須提供一個口頭上的聽證而不是提出書面意見的機會。[15]APA對采用非正式規(guī)則制定頒布的規(guī)則而引起的爭議適用司法審查時采用專斷而反復(fù)無常的標(biāo)準(zhǔn)，[16]同時對采用正式規(guī)則制定頒布的規(guī)則而引起的爭議適用也許更為嚴(yán)厲的要求，即行政機關(guān)的事實發(fā)現(xiàn)必須受到實質(zhì)性證據(jù)的支持。[17]
然而，APA并未詳細(xì)地說明許多對規(guī)則與規(guī)則制定的存續(xù)來說極為重要的問題。這些問題包括：何時行政機關(guān)可以使用非正式規(guī)則制定而不是正式規(guī)則制定？復(fù)審法院能夠強迫行政機關(guān)增加由APA要求的程序性保障嗎？什么是在行政機關(guān)制定規(guī)則時的專斷與反復(fù)無常標(biāo)準(zhǔn)？何時法院可以審查一項規(guī)則？法院依據(jù)誰的申請來審查一項規(guī)則呢？對于這些問題，有些被法院給予了較為確定的答案，而其他的直到今天則仍然處于激烈的爭論之中。[18]
APA頒布后行政機關(guān)對規(guī)則制定的使用
行政機關(guān)在APA頒布后最初的二個十年中很少使用規(guī)則制定。新政時期的機關(guān)視自己為類似于特別目的的法院。它們避開發(fā)布規(guī)則的機會而特別喜歡裁決程序。[19]它們對程序的選擇被認(rèn)為是其較差的績效的主要原因之一。[20]它們的政策制定模式經(jīng)常是即興而無原則的。最高法院批評它們的裁決聽證“幾近冗長”。[21]當(dāng)它們審結(jié)一件案件時，行政機關(guān)“發(fā)現(xiàn)”的“事實”已經(jīng)成為久遠(yuǎn)的歷史。當(dāng)它們假設(shè)那些“事實”與當(dāng)前的現(xiàn)實具有某些關(guān)聯(lián)時，其行為會產(chǎn)生嚴(yán)重的反面效果。[22]
新政時期的行政機關(guān)對程序的選擇有兩個不利的后果。首先，通過使用司法式的審判，行政機關(guān)的注意力主要集中于固定的而特別的、褊狹的歷史事實上，并把它們作為解決爭議的主要根據(jù)。相反，有效的規(guī)制體系是建立在前瞻性和工具性的規(guī)則創(chuàng)造之上的。行政機關(guān)不應(yīng)該問及：被規(guī)制的A公司五年前做了什么？相反，它應(yīng)該問：我如何以對社會有益的方式來影響所有被規(guī)制公司將來的行為？其次，通過選擇漫長、費力的政策制定程序，新政時期的行政機關(guān)創(chuàng)立了一種規(guī)制環(huán)境，在這個環(huán)境中，被規(guī)制的企業(yè)是惟一有動機、有能力地有效地參與到調(diào)整行為之中的實體。[23]這樣，結(jié)果因“捕獲”現(xiàn)象的發(fā)生，即行政機關(guān)可能變成為它們所要規(guī)制的企業(yè)的事實代理人。[24]在這種環(huán)境下，行政機關(guān)組織工業(yè)卡特爾有效地從公眾那里獲得壟斷性的租金；[25]無疑是有悖于行政機關(guān)的法定任務(wù)的。
行政機關(guān)使用規(guī)則與規(guī)則制定的增長
1960與1970年代行政機關(guān)使用規(guī)則制定開始明顯增長，這主要是回應(yīng)了兩個主要的發(fā)展趨勢。第一，學(xué)者們對新政時期行政機關(guān)不好的績效進(jìn)行了記錄，將其部分歸因于行政機關(guān)對于程序的選擇，并且希望行政機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)換先前對規(guī)則與規(guī)則制定的依賴從而提升它們的績效。[26]Kenneth Culp Davis的著作就是這種努力的有力影響者。[27]他認(rèn)識到了裁決事實與立法事實之間的重要區(qū)別，并解釋了行政機關(guān)如何適用這種區(qū)別來改進(jìn)它們的工作、大量減少規(guī)制行為的成本和時間，以支持工具性的、行為形成性的規(guī)則。[28]他還指出缺乏規(guī)則時存在行政機關(guān)濫用裁量權(quán)的高風(fēng)險，并認(rèn)為規(guī)則可以增強公正性以及提高行政機關(guān)裁量的可預(yù)測性等內(nèi)容。[29]
學(xué)者們對規(guī)則與規(guī)則制定優(yōu)點的論述尤如感人的百科全書。[30]那些優(yōu)點可以總結(jié)為以下幾點：（1）規(guī)則對行政機關(guān)裁量提供了有價值的決定性的標(biāo)準(zhǔn)與限制資源；（2）規(guī)則通過簡化與加速行政機關(guān)的執(zhí)行工作從而增加效率；（3）規(guī)則通過為相關(guān)公眾提供較為容易的獲得、在可能與不可能行為之間明確區(qū)分的告知以及通過確保相同情況的個人與企業(yè)得到相同對待來增強公正性；（4）規(guī)則制定增強行政機關(guān)政策決定的質(zhì)量，因為它關(guān)注替代性規(guī)則的廣泛影響并邀請所有潛在受到影響的團體與個人參與；（5）規(guī)則制定通過允許行政機關(guān)解決重復(fù)出現(xiàn)的立法事實爭議，增強效率而不是在許多案件中就此爭議進(jìn)行重復(fù)訴訟進(jìn)而提高效率；（6）規(guī)則制定通過允許所有潛在的受影響的公眾參與到適用于他們行為的制定規(guī)則的政策制定程序中來進(jìn)而增強公正性；（7）規(guī)則制定通過為公眾、總統(tǒng)及國會議員提供行政機關(guān)作出政策制定的意圖給予提前說明以及影響最終由行政機關(guān)選擇政策的機會，進(jìn)而增強政治責(zé)任感與行政機關(guān)政策制定的合法性。
許多法官加入到了學(xué)者們的行列中來，希望行政機關(guān)增強對規(guī)則的依賴。在某種程度上，他們被學(xué)者們的關(guān)于描述規(guī)則與規(guī)則制定優(yōu)點的論述所影響。另外，他們也是被自己與行政機構(gòu)痛苦的交往經(jīng)驗所影響，這些行政機關(guān)因為它們以一種不恰當(dāng)?shù)姆绞揭蕾囁痉ㄊ降膶徟蟹绞剑淇冃г跓o效與反效果之間游蕩。十年來，道格拉斯和哈倫法官發(fā)動了一場運動，這場運動主要的內(nèi)容是確保法院的多數(shù)人來宣示一個強迫行政機關(guān)在所有可能的情況下應(yīng)通過規(guī)則來行動的原則。[31]這一努力最終因為純粹的實用性原因而失敗了，[32]但司法機關(guān)將此信息告知給了行政機關(guān)，應(yīng)該導(dǎo)致它們重新思考對程序的選擇以及提高它們對規(guī)則與規(guī)則制定的使用。
第二個引起行政機關(guān)增加使用規(guī)則與規(guī)則制定的主要發(fā)展趨勢就是大量法律的通過創(chuàng)造了很多行政機構(gòu)，他們的使命與新政時期的行政機構(gòu)有很大不同。[33]新的健康、安全與環(huán)境規(guī)制機關(guān)并不分享新政時期行政機關(guān)對傳統(tǒng)的司法式政策制定程序的依戀。這些行政機關(guān)由新一代的技術(shù)官僚來領(lǐng)導(dǎo)，其已經(jīng)使規(guī)則的優(yōu)點內(nèi)化為作出行為的主要方式。它們的任務(wù)不適宜于使其就任何一個案件進(jìn)行裁決。例如，很難想象環(huán)境保護(hù)署（EPA）試圖使用新政時期行政機關(guān)適用的傳統(tǒng)的程序來完成它的提升國家空氣質(zhì)量的任務(wù)。那樣的話，EPA將不得不單個實施司法式的聽證來決定數(shù)百萬個空氣污染源排放物的限量――這是一項不可能完成的任務(wù)。
此外，創(chuàng)立新的行政機關(guān)的國會已經(jīng)對新政時期的行政機關(guān)的不良績效表示失望。它認(rèn)識到績效與行政機關(guān)對程序選擇之間的強大關(guān)系。[34]創(chuàng)立新行政機關(guān)以及賦予它們新的任務(wù)的法律特別要求行政機關(guān)廣泛使用規(guī)則與規(guī)則制定。事實上，《空氣清潔法》就明確要求EPA在法律規(guī)定行為的最后期限內(nèi)頒布數(shù)百項規(guī)則來控制多變的環(huán)境。[35]
由于這兩個發(fā)展，行政部門對規(guī)則和規(guī)則制定的依賴大大增加。[36]甚至許多的新政時期的行政機關(guān)也開始主要依賴規(guī)則來實現(xiàn)它們的任務(wù)，結(jié)果非常出色。在決策程序的這種轉(zhuǎn)化所產(chǎn)生的良好的社會效應(yīng)中，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會（FERC）和其新政前身聯(lián)邦能源委員會（FPC）提供了一個很好的范例。FPC使用裁決來規(guī)制天然氣工業(yè)生產(chǎn)的方式導(dǎo)致天然氣長達(dá)十年的短缺，使得美國經(jīng)濟每年要消耗數(shù)百萬美元。[37]通過放棄對裁決的依賴以及頒布了一系列周密起草的規(guī)則，F(xiàn)ERC現(xiàn)在創(chuàng)造了一個天然氣市場，在這個市場中，激烈的競爭導(dǎo)致了不斷的創(chuàng)新、不平衡的效率、充足的供給以及低廉的價格。[38]
規(guī)則和規(guī)則制定的擁護(hù)者們對于他們的改革的明顯完全被接受以及成功地被實施很是欣喜。Kenneth Culp Davis在1978年發(fā)出了成功的歡呼宣告其代表了時代的精神。[39]他提到他1970年的論文認(rèn)為行政規(guī)則制定的程序是“現(xiàn)代政府最大的發(fā)明之一”。[40]接著他欣喜地指出了1970至1978年間的發(fā)展：
“事實上，在政府的許多為執(zhí)行立法機關(guān)設(shè)立的項目的工具之中，規(guī)則制定程序很快占據(jù)了主導(dǎo)地位。在即將到來的數(shù)十年中，世界上所有的政府都將采納美國模式，使規(guī)則制定成為政府機制的主要依靠。”[41]
不過，那種完全勝利的歡呼證明過于樂觀了。毫無疑問，在傳統(tǒng)美國文化中效率、公平和責(zé)任的價值觀的推動下，規(guī)則制定享受了一段時間的迅速增長。然而，同時，另一個相抗衡的文化勢力，對政府的不信任，也開始在學(xué)說發(fā)展和立法行動中嶄露頭角，這使“現(xiàn)代政府的最偉大發(fā)明之一”的持續(xù)生長能力陷入到了一種危機之中。
規(guī)則制定僵化的學(xué)說與政治根源
現(xiàn)代行政法學(xué)對規(guī)則制定的僵化現(xiàn)象進(jìn)行了廣泛的關(guān)注：持續(xù)增長的行政機關(guān)不喜歡使用規(guī)則制定程序。[42]學(xué)者們在1980年代開始對這一現(xiàn)象進(jìn)行了記錄，[43]然其根源存在于1960與1970年代發(fā)生的一系列司法與立法行為之中，當(dāng)時許多的行政法學(xué)者相信規(guī)則制定帶來了難以阻擋的勢頭。而且，因為有事后認(rèn)識的益處，現(xiàn)在很容易地描述那些在法律理念與法律作為強大的政治、社會、文化變化力量的前兆，這些推動力可能使得任何認(rèn)為規(guī)則制定程序是政府機制高效、主導(dǎo)的組成部分的支持者完全和持久的勝利成為不可能。
最高法院在1967與1970年間宣布了行政法理念有兩個主要的變化，其對規(guī)則制定的存續(xù)具有深遠(yuǎn)的意義。在Abbott Laboratories v. Gardner案中，[44]法院宣布了一項假設(shè)，即規(guī)則應(yīng)接受實施前（pre-enforcement）的司法審查。[45]在Association of Data Processing Service Organizations, Inc. v. Camp案中，[46]法院宣布了一項新的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，其極大地擴展了個人、企業(yè)、貿(mào)易協(xié)會以及公共利益集團等能夠獲得行政機關(guān)規(guī)則司法審查的范圍。[47]
合起來講，這兩個原理性的變化完全改變了行政機關(guān)實施規(guī)則制定行為的法律環(huán)境。在Abbott與Camp案之前，行政機關(guān)的規(guī)則很少接受司法審查。審查僅在被規(guī)制者要求下才可以獲得。他們只能通過拒絕服從行政部門，違反規(guī)則，然后嘗試挑戰(zhàn)規(guī)則的合法性從而保護(hù)自己行為的方式來獲得審查。這種戰(zhàn)略很少發(fā)揮作用且經(jīng)常產(chǎn)生令被規(guī)制者難以忍受的成本與風(fēng)險。另外，在一些法院同意審查行政部門規(guī)則的少數(shù)情況下，其卻在訴訟程序中執(zhí)行規(guī)則用以反對特定的被規(guī)制者。法院用來作為審查根據(jù)的惟一“記錄”是執(zhí)行程序的記錄。考慮到行政機關(guān)行使執(zhí)行裁量權(quán)的方式，那些記錄為爭論規(guī)則的無效性提供了薄弱的基礎(chǔ)。更典型的是被規(guī)制者違反規(guī)則且該違法對公眾產(chǎn)生了巨大的傷害，法院不可能在這樣的環(huán)境下宣布一項規(guī)則無效。
在Abbott與Camp案中宣布的變化的理念改變了那個環(huán)境下的許多方面。此后，行政部門有理由相信所有重要規(guī)則（a major rule）都會成為司法審查的對象，而且經(jīng)常是在無數(shù)毫無利益關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人要求之下。現(xiàn)在，重要規(guī)則的頒布經(jīng)常受到當(dāng)事人以各種理論為支持提出司法審查的申請質(zhì)疑其合法性。另外，行政部門可能預(yù)料到復(fù)審法院將開始堅持要求行政機關(guān)提供某種形式的“記錄”以用來做規(guī)則施行前審查的基礎(chǔ)。
正如保羅·沃奎爾指出的，[48]復(fù)審法院通過要求行政機關(guān)提供大量詳細(xì)的記錄支持規(guī)則來回應(yīng)Abbott案。[49]被要求的規(guī)則制定記錄包括擬議中規(guī)則制定的告知，回應(yīng)告知所提交的評論，規(guī)則根據(jù)與目的的陳述，以及行政部門用以支持其規(guī)則事實屬性的所有調(diào)查研究。[50]在一個意義深遠(yuǎn)的判決中，特區(qū)巡回法院警告行政部門不要字面上理解APA在描述對規(guī)則要求的依據(jù)和目的的陳述時所用的形容詞，即“簡明的”和“概要的”。[51]在司法審查的現(xiàn)實過程中，法院要求更廣泛的支持。[52]在其他的判決理由中，巡回法院認(rèn)為一項行政機關(guān)的規(guī)則除非行政機關(guān)足夠回應(yīng)了所有的異議、批評以及替代性意見，否則就是專斷與反復(fù)無常的。[53]這些司法強加的義務(wù)為對規(guī)則制定的結(jié)果感興趣的各方人員提供一個強大的激勵，促使他們提出大量的意見，包括各種反對、批評和提議替代選擇，分別都有大量的研究和論述支持。規(guī)則制定的記錄很快從幾百頁的意見劇增到成千上萬頁，包括各種各樣相沖突的研究對擬議規(guī)則的事實本質(zhì)的質(zhì)疑。在這種法律環(huán)境下為了確保有機會保護(hù)重要規(guī)則的有效性，行政機關(guān)不得不在評論中發(fā)布“簡明與概要的”數(shù)百頁長的詳細(xì)論述的根據(jù)與目的陳述，其用以詳細(xì)解釋評論中產(chǎn)生的爭議原由。對行政機關(guān)規(guī)則司法審查的方式成為“嚴(yán)格”審查。
許多法院，特別是特區(qū)巡回法院，總結(jié)道即使“嚴(yán)格”審查，其創(chuàng)立的長篇記錄，仍然不足以支持一項重要的規(guī)則。法院開始要求行政機關(guān)通過口頭證據(jù)聽證的副本來補充記錄，其中行政機關(guān)與利害相關(guān)人就程序中涉及的重要而爭議性的問題提供證詞，展開交叉詢問。[54]這種司法審查的模式創(chuàng)立了所謂的“混合規(guī)則制定”，其中行政機關(guān)可以將許多正式裁決的特征混合進(jìn)非正式規(guī)則制定程序特征之中。這種審查的模式也創(chuàng)立了一種法律環(huán)境，這種法律環(huán)境導(dǎo)致行政機關(guān)極為不愿意啟動規(guī)則制定，因為害怕程序要求十年甚至更多的時間來為完成司法審查所喜好的結(jié)果提供任何現(xiàn)實性特征的方式。
同親，國會也開始對非正式規(guī)則制定程序失去了熱情，至少是對一些行政機關(guān)的情況下。隨著行政機關(guān)開始大量使用規(guī)則與規(guī)則制定，但許多是以激怒了選民的方式來進(jìn)行的。例如聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），在同一時期里啟動了一些規(guī)則制定，其建議規(guī)制軟飲料瓶行業(yè)、二手車商人以及殯葬業(yè)。這些建議或許在每一個案件中是合理的，但它的決定同時對三個強大的選民群體作出行為無疑等于政治自殺。在一部委婉地命名為“FTC改進(jìn)法”中，國會通過要求行政機關(guān)在非正式規(guī)則制定程序中補充口頭證據(jù)聽證用以解決“事實爭議問題”，事實上有效地撤回了FTC發(fā)布規(guī)則的權(quán)力。[55]國會頒布了同樣的修正案來控制一些行政機關(guān)的規(guī)則制定行為，這些行為激發(fā)了美國傳統(tǒng)的文化價值，即對政府的不信任。[56]每一種通過要求改善的方式阻止規(guī)則制定的努力均獲得了成功。[57]每一種努力都受到福布萊特議員1952年的Walsh-Healy法案成功阻止的激勵。[58]他提出了一項修正案要求勞工部（DOL）使用正式的規(guī)則制定程序來頒布執(zhí)行法律的規(guī)則。勞動部很快發(fā)現(xiàn)，如果規(guī)則制定程序要求包含請求口頭聽證的權(quán)利，它根本就不可能用規(guī)則來執(zhí)行法律。[59]被要求提供口頭聽證作為頒布一項規(guī)則的程序的一部分已成為行政機關(guān)普遍的經(jīng)歷。[60]
最高法院挽救了規(guī)則制定
最高法院在1970年代發(fā)布了兩個里程碑式的判決理由，消除了這兩個對規(guī)則制定持續(xù)生存的最為嚴(yán)重的司法威脅。直到1973年，許多行政機關(guān)相信如果一部法律授權(quán)它們僅在提供“聽證”機會后才能制定的話，它們就被要求使用正式規(guī)則制定程序，包括口頭的證據(jù)聽證。這種信念，被許多司法判決所強調(diào)，[61]作為一種對行政機關(guān)使用規(guī)則制定的威懾，設(shè)立行政機關(guān)的法律要求它們只有舉行了“聽證”才能行使權(quán)力。在United States v. Florida East Coast Railway案中，[62]法院通過宣布在非正式規(guī)則制定程序的規(guī)定中能夠滿足“聽證”的要求從而取消了這一對使用規(guī)則制定的威懾權(quán)力。[63]
但自Florida East Coast案后，巡回法院通過主張行政機關(guān)必須提供某種支持規(guī)則的可能只有由口頭證據(jù)聽證所獲得的“記錄”，繼續(xù)強制行政機關(guān)使用正式規(guī)則制定或者“混合規(guī)則制定”。[64]最高法院在1978年的Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc.案中停止了這樣的做法。[65]最高法院認(rèn)為法院沒有強迫行政機關(guān)使用超越APA規(guī)則制定的程序要求的權(quán)力。[66]
沒有法院在Florida East Coast與Vermont Yankee案的判決，規(guī)則制定將可能在1980年代的初期就失去生存的機制。但法院挽救規(guī)則制定的努力僅僅獲得了部分的成功。它完整地留下了“嚴(yán)格審查”原則的特別要求。正如保羅·沃奎爾在他的對Vermont Yankee案分析中指出的，“嚴(yán)格審查”原則在功能上等同于混合規(guī)則制定使用的司法性的要求。[67]復(fù)審法院能夠適用無限延展的“嚴(yán)格審查”原則去創(chuàng)立規(guī)則制定難以生存的條件，因為其過于昂貴、費時且費力，[68]尤其是當(dāng)這個規(guī)則最后出臺后只有不到一半的可能性被審查法院贊同的時候。[69]
規(guī)則制定的僵化
杰瑞·馬修與戴維·哈夫斯特經(jīng)過仔細(xì)研究1990年代國家高速公路安全署（NHTSA）的運作情況并作出了總結(jié)。[70]這項研究表明對規(guī)則的“嚴(yán)格審查”原則導(dǎo)致行政機關(guān)通過使用規(guī)則與規(guī)則制定來執(zhí)行規(guī)制法律的能力產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。[71]隨著時間的推移，由復(fù)審法院強加的不切實際的要求會產(chǎn)生NHTSA極度不原意使用規(guī)則制定的環(huán)境。NHTSA采用了其他實質(zhì)上更劃算的規(guī)制形式來代替規(guī)則制定。[72]對其他許多的行政機關(guān)研究的結(jié)果也是類似的。[73]卡內(nèi)基委員會1993年的研究報告對此現(xiàn)象以及對規(guī)則制定“嚴(yán)格審查”效果進(jìn)行了總結(jié)：（1）行政機關(guān)要求五年發(fā)布、修正或廢除一項重要的規(guī)則；（2）許多急需的規(guī)則從未頒布過；（3）許多過時的規(guī)則從未得到修正或廢除；以及（4）行政機關(guān)替代規(guī)則的一系列其他的規(guī)制工具均在所有的方面劣于規(guī)則。[74]湯姆·莫克蓋瑞特用“規(guī)則制定僵化”的術(shù)語抓住了當(dāng)前的確切情形。[75]
許多學(xué)者提出了大量的重新恢復(fù)規(guī)則制定活力的方法。[76]去除規(guī)則制定程序僵化方面有許多潛在的方法，但每一種方法都強加了許多附加的成本且每一種都面臨著許多的障礙。[77]在此種法律環(huán)境下存在著一些適度的改進(jìn)方式。最高法院頒布了兩個判決理由可以削弱復(fù)審法院無休止的“嚴(yán)格審查”原則的裁量權(quán)。[78]巡回法院似乎在明顯認(rèn)知僵化現(xiàn)象時也實現(xiàn)了自我約束。但同時，深深根植于美國文化價值觀中的對政府的懷疑也在用別的方式表現(xiàn)出來，對規(guī)則制定的可行性形成著嚴(yán)重的威脅。
“規(guī)制改革”與規(guī)則制定石化的潛在可能
在1995年，眾議院通過了一個對APA規(guī)則制定條款的修正案，該案在參議院差一票通過。[79]擬議中的“規(guī)制改革”修正案是大大長于整個APA的原文。其將所有的寬泛地定義為“重要規(guī)則”的均適用新的詳細(xì)的政策制定程序。作為其內(nèi)核，修正案要求對所有的重要規(guī)則進(jìn)行成本分析與風(fēng)險評估。如果那就是修正案所要求的全部，那么，它也許不會對現(xiàn)存的規(guī)則制定行為的負(fù)擔(dān)有太大作用，而它的好處，在更好的規(guī)則形式下，也許會正確評價那個少量增加的負(fù)擔(dān)。許多行政機關(guān)幾年前已經(jīng)開始習(xí)慣在頒布重要規(guī)則的程序中進(jìn)行成本效益分析以及風(fēng)險評估分析了。[80]
但擬議中的修正案但提議的修正案走得更遠(yuǎn)。它用大量的細(xì)節(jié)規(guī)定了行政機關(guān)在頒布規(guī)則前必須做的每一個新的分解的步驟的詳細(xì)的程序和可以適用的標(biāo)準(zhǔn)。另外，每一個步驟和標(biāo)準(zhǔn)都將被審查法院所解釋和應(yīng)用。這種版本的“規(guī)制改革”有將規(guī)則制定的骨化轉(zhuǎn)換為規(guī)則制定的石化的影響。[81]有著良好信念的行政機關(guān)試圖遵守新的修正案將可能導(dǎo)致規(guī)則制定程序成本明顯的激增，不管是從時間上還是人力上衡量，都繼續(xù)提高。同時，如沃爾德法官指出的，擬議中的修正案不可避免地提高了復(fù)審法院拒絕重要規(guī)則的比率。[82]通才型的法官很少懂得成本效益分析與風(fēng)險評估，[83]其總是感到有義務(wù)去試圖確保行政機關(guān)行使職能且與擬議中的修正案規(guī)定的詳細(xì)的技術(shù)性的條款相一致。現(xiàn)在百分之五十的被司法拒絕行政機關(guān)規(guī)則的比率或許會上升至或許百分之七十或八十。[84]結(jié)果是極易預(yù)測的：規(guī)則制定程序的石化。
這個相同的擬議的修正案將會創(chuàng)造一種法律環(huán)境，在這個環(huán)境中規(guī)則制定已經(jīng)不再是一個可行的選擇，也會批準(zhǔn)體系化的行政部門審查以前的規(guī)則。修正案的支持者似乎相信行政部門只需選擇不審查已有的規(guī)則就可以決定是修改還是廢止。純粹的經(jīng)驗駁倒了這一信念。[85]行政機關(guān)將可能動用許多的資源去審查已存在規(guī)則的重要任務(wù)，以及相關(guān)的修正或廢除過時規(guī)則的任務(wù)。它們遇到最強大的阻礙就是規(guī)則制定資源的限制及負(fù)擔(dān)。隨著國會給行政機關(guān)的盤子中放置許多的命令，與命令相伴的是不斷增長的繁重的程序性要求，其同時明顯減少了行政機關(guān)完成其任務(wù)的資源。[86]難以想象行政機關(guān)能夠遵守擬議中的新的法律命令來展開對已存在的規(guī)則實施系統(tǒng)化的審查工，而且擬議中的新的為頒布規(guī)則設(shè)立的程序比他們現(xiàn)在所擁有的資源還要少。APA擬議中的修正案關(guān)于規(guī)則制定規(guī)定的頒布將體現(xiàn)美國傳統(tǒng)的對政府懷疑的理念的全面勝利。我們將成功地創(chuàng)造對規(guī)則制定的強大的制約以至于行政部門不會試圖去頒布、修正或撤銷規(guī)則。
規(guī)則制定的一個選擇性的樂觀前景
在前面我描繪了一幅規(guī)則制定未來的不適當(dāng)?shù)摹?yán)酷的景象。但畢竟，我們沒有頒行我所批評的擬議中的APA修正案。因此它也有可能向著一個完全不同的方向發(fā)展。正如它所代表的社會一樣，國會處于一種調(diào)和我們傳統(tǒng)的懷疑政府以及追求政府有效、公正以及責(zé)任的理念之間的極度矛盾的潛在方法之中。1996年，國會頒行的APA修正案可能是融合這些經(jīng)常沖突的社會價值再現(xiàn)的較好的方法。[87]
通過的修正案給APA新增加了一章標(biāo)題為“國會對行政機關(guān)規(guī)則制定的審查”。[88]其要求行政機關(guān)在規(guī)則產(chǎn)生效力前至少六十天內(nèi)向國會提交所有的重要規(guī)則。[89]國會然后有責(zé)任去審查每一項規(guī)則。[90]如果這個規(guī)則不符合國會的要求，那么國會可以通過采取不同意的聯(lián)合決議案來“否決”它。[91]修正案建立了快速程序來思考這一決議。考慮到這樣的決定，修正案也建立了一些方便程序。這些方便程序?qū)⒘⒎ǚ磳φ咦畛Ｓ脕碜璧K或是拖延有著多數(shù)支持的立法動議的戰(zhàn)略武器變得不再有效。
伴隨著APA新的國會審查一章的出現(xiàn)，我們現(xiàn)在擁有了三分之二的新的法律環(huán)境，其以一種新的方式整合了我們的社會價值，最大化了我們的能力且同時使那些價值得以體現(xiàn)。[92]對重要規(guī)則系統(tǒng)性的總統(tǒng)審查的情形已經(jīng)存在了許多年。[93]自1996年起，總統(tǒng)審查將與統(tǒng)系化的國會審查并存。如此一來，行政機關(guān)的重要規(guī)則只有經(jīng)受了政府部門的政治責(zé)任審查之后才可以頒行。這些程序肯定會滿足我們對規(guī)則責(zé)任的期望。我們認(rèn)為所有部門選舉出來的官員都為我們不喜歡的規(guī)則負(fù)責(zé)。其也有效地回應(yīng)了我們內(nèi)在的對政府的懷疑理念以及我們對政府官員權(quán)力制約的渴望。這樣，一個規(guī)則只有在順利通過下列程序的情況下才能被頒布：由一個公共機構(gòu)（行政部門）發(fā)起，被另一個公共機構(gòu)（總統(tǒng)）贊成，被第三個公共機構(gòu)（兩院制的國會）默許。
同時，新的規(guī)則制定程序?qū)⑦M(jìn)一步增強與促進(jìn)政府運作中的效率與公正的社會目標(biāo)。其通過創(chuàng)立一定的環(huán)境使行政機關(guān)最大化它們對規(guī)則與規(guī)則制定的依賴，而這正是它們實施福利項目與規(guī)制項目的效率與公正最主要的資源。白宮與國會中被選舉的官員們將批準(zhǔn)大量的行政機關(guān)規(guī)則。考慮到無論是哪個黨控制國會的領(lǐng)域都在持續(xù)不斷地批評行政機關(guān)的績效，在這方面我的預(yù)言也許有些違反直覺。但這兩個現(xiàn)象是一致的。對行政機關(guān)的績效挑刺是一種低成本的政治行為。事實上，其可以為國會的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生政治紅利尤其是當(dāng)其他黨派控制了白宮時：這在最近十多年來已經(jīng)成了一種規(guī)范。對行政機關(guān)規(guī)則的不同意比僅僅批評行政機關(guān)的規(guī)則要產(chǎn)生更高的潛在的成本。大部分的規(guī)則都有強大的受益人群體，而國會領(lǐng)導(dǎo)人也可以預(yù)見如果國會否決了一個會授予公眾重大利益的規(guī)則，行政部門和白宮將幫助這些受益人精心組織公共抗議活動。國會的成員不會愿意冒這種激起抗議的高政治成本的風(fēng)險。
我已經(jīng)描述了APA的新的國會審查章節(jié)的通過會創(chuàng)造的新的法律環(huán)境，即三分之二的新的理想環(huán)境有利于規(guī)則和規(guī)則制定的使用。而剩余的三分之一包括現(xiàn)在法律環(huán)境的特征但其并不與新的環(huán)境相融合。傳統(tǒng)上，我們要求司法機關(guān)在規(guī)則制定程序中發(fā)揮廣泛的職能。事實上我們對司法機關(guān)所能夠提供的能力要求得過多了。通過開放式“嚴(yán)格審查”的無定形的“專斷與反復(fù)無常”標(biāo)準(zhǔn)的版本對規(guī)則進(jìn)行司法審查是規(guī)則制定僵化現(xiàn)象的主要根源。[94]其極大地增加了成本與阻止了行政機關(guān)對規(guī)則制定的使用且回報很低。通才的法官既缺乏技術(shù)專業(yè)又沒有時間去了解在重要的規(guī)則制定中產(chǎn)生的許多復(fù)雜的問題之間的關(guān)系。[95]在這方面，行政機關(guān)擁有比法院明顯的優(yōu)勢。司法機關(guān)是政府部門中最少具有政治責(zé)任的部門。總統(tǒng)與國會對行政機關(guān)規(guī)則的審查優(yōu)于司法審查，因為它們可確保規(guī)則反映人民的喜好。[96]如沃爾德法官在1981年循循善誘的，規(guī)則制定是而且應(yīng)該是一個天生的政治過程。[97]如果總統(tǒng)批準(zhǔn)且國會承認(rèn)下，如果規(guī)則產(chǎn)生了不利影響，我們就知道誰將承擔(dān)責(zé)任，并且有最有效的工具來保證政治責(zé)任感：選舉箱。
有了APA增加的國會審查的一章，我們就只需要對法律作一個進(jìn)一步的修改來激活規(guī)則制定。在規(guī)則制定過程中，法院需要被限制在兩個狹窄但重要的角色內(nèi)。他們保留有審查規(guī)則是否違憲的權(quán)力，而且他們保留有在規(guī)則與法律不符的時候宣布規(guī)則無效。如貝耶爾法官（后來成為教授）在1986年指出的，在那些方面的角色司法機關(guān)比其他部門擁有相對的優(yōu)勢。[98]通過保留宣布規(guī)則違憲等極少的權(quán)力，法院將繼續(xù)行使它們關(guān)鍵的反對多數(shù)的角色。[99]通過保留認(rèn)為規(guī)則違反法律而宣布其無效的權(quán)力，確保一部法律除非通過憲法賦予的兩院行為才能頒行或修正的方式來使法院保留它們保護(hù)立法至上的角色。[100]
國會通過難以相信的輕松方式完成了法律上的社會利益變化。它只需要修改APA，宣布706條(2)款(A)項不適用于經(jīng)過了新的國會審查過程的規(guī)則。706(2)(A)節(jié)授權(quán)法院駁回法院認(rèn)為是專斷、反復(fù)無常或者濫用裁量權(quán)的行政機關(guān)的行為。[101]那一節(jié)應(yīng)該繼續(xù)適用于裁決，不僅因為行政機關(guān)在裁量程序中濫用權(quán)力的現(xiàn)象大量存在[102]，而且因為裁決中的決定并不適宜于接受國會審查。[103]但對重要規(guī)則的國會與總統(tǒng)的審查體現(xiàn)了多余與相反的效果，在那個環(huán)境下應(yīng)對司法機關(guān)保留廣泛的角色。[104]
相應(yīng)地，法院自身能夠創(chuàng)建剩下的三分之一的廣泛改善了的改進(jìn)型的新法律環(huán)境。對專斷與反復(fù)無常的“嚴(yán)格審查”標(biāo)準(zhǔn)根本就是司法部門的產(chǎn)物。[105]法院可以消除這一法官制造的原理，而代之以1946年國會頒布APA時就已存在的專斷與反復(fù)審查的高度中立的版本。[106]法官們發(fā)現(xiàn)行為的過程是相當(dāng)吸引人的。這樣對APA解釋將更能體現(xiàn)對該法語言的忠誠[107]以及國會頒布APA時的立法原意，超越了近十年來發(fā)展起來的解釋。[108]
規(guī)則制定的未來
既然我描述了兩種極為不同的適用規(guī)則與規(guī)則制定的未來法律環(huán)境，也表達(dá)了我對這兩種未來的規(guī)范性的觀點，我想我有義務(wù)去預(yù)測存在于將來的實際情況。我只能從開始的地方結(jié)束這篇文章。彼特·施特勞斯已經(jīng)描述了這個政治的、社會的、文化的推動力是我們對規(guī)則和規(guī)則制定的深厚的矛盾情緒的根源。[109]這里沒有理由期望那些力量消退。相反，它們將繼續(xù)用各種方式來表現(xiàn)他們自己，在規(guī)則和規(guī)則制定的支持者們和懷疑者們之間創(chuàng)造永遠(yuǎn)的緊張，而懷疑者們對政府的不信任也將激勵他們?yōu)橐?guī)則的頒布創(chuàng)造新的障礙。
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+ 喬治·華盛頓大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。
++ 本文先由高秦偉譯出，王芳蕾對正文也進(jìn)行了翻譯，高秦偉進(jìn)行了校對，發(fā)表時進(jìn)行了大量的刪節(jié)，這里公布的全文。
[1] See 1 Kenneth Culp Davis & Richard J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise § 1.4 (3d ed. 1994).
[2] See Peter L. Strauss, The Rulemaking Continuum, 41 Duke L. J. 1463 (1992).
[3] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 6.7.
[4] See id. § 6.5.
[5] Administrative Procedure Act, ch. 324, 60 Stat. 237 (1946) (codified as amended in scattered sections of 5 U.S. C.).
[6] See 5 U.S.C. §§ 551 (4), 552 (a)(1)(D) (1994).
[7] See 5 U.S.C. § 553(b)(3)(A).
[8] See 5 U.S.C. § 553.
[9] See 5 U.S.C. § 706.
[10] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 6.5.
[11] See id. §§ 6.2-.3.
[12] See 5 U.S.C. § 553(b)(3)(A).
[13] See 5 U.S.C. § 553. See also 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 7.2-.4.
[14] See 5 U.S.C. § 553(c). See also 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 7.2.
[15] See 5 U.S.C. § 553(c). See also 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 7.3-.4.
[16] See 5 U.S.C. § 706(2)(A). See also 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 11.2.
[17] See 5 U.S.C. § 706(2)(E). See also 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 11.2.
[18] See infra text accompanying notes 40-108.
[19] See generally James M. Landis, Report on Regulatory Agencies to the President- Elect (1960); 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 1.5.
[20] See Richard J. Pierce, Jr., The Choice Between Adjudicating and Rulemaking for Formulating and Implementing Energy Policy, 31 Hastings L. J. 1, 48-53 (1979); Senate Comm. On Governmental Affairs, 4 Study on Federal Regulation, Delay in the Regulatory Process, S. Doc. No. 95-72 (1st Sess. 1977); Stephen G. Breyer & Paul W. MacAvory, Energy Regulation by the Federal Power Commission 7-10, 66-71 (1974); Merton C. Bemstein, The NLRB’s Adjudication-Rule Making Dilemma Under the Administrative Procedure Act, 79 Yale L. J. 571, 578-81 (1970); Landis, supra note 19.
[21] Atlantic Ref. Co. v. Public Serv. Comm’n, 360 U.S. 378, 389 (1959).
[22] 比如，聯(lián)邦動力委員會對裁決的依賴，明顯歸因于1970年代天然氣的短缺。See Breyer & MacAvoy, supra note 20, at 7-10, 66-71.
[23] See generally Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (1971).
[24] See 3 Davis & Pierce, supra note 1, § 16.12.
[25] See Robert C. Fellmeth et al., The Interstate Commerce Omission: The Public Interest and the ICC 311-325 (1970); David Boies, Jr., Experiment in Mercantilism: Minimum Rate Regulation by the Interstate Commerce Commission, 68 Colum. L. Rev. 599, 606 (1968).
[26] See sources cited supra in note 20.
[27] See generally Kenneth Culp Davis, Administrative Law Treatise (1st ed. 1958 & 2d ed. 1984).
[28] See Kenneth Culp Davis, An Approach to Problems of Evidence in the Administrative Process, 55 Harv. L. Rev. 364, 402-23 (1942).
[29] See Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (1969).
[30] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 6.7.
[31] See, e.g., NLRB v. Wyman-Gordon Co., 394 U.S. 759, 777-78 (1969) (Douglas, J., dissenting); Id. at 781-82 (Harlan, J., dissenting); California v. Lo- Vaca Gathering Co., 379 U.S. 366, 376-77 (1965) (Harlan, J. dissenting).
[32] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 6.8.
[33] See id. § 1.6.
[34] See Bruce A. Ackerman & William T. Hassler, Clean Coal/Dirty Air, chs. 1-4 (1981).
[35] See id.
[36] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 1.6.
[37] See Breyer & MacAvoy, supra note 20, at 7-10, 66-71.
[38] See Richard J. Pierce, Jr., The State of the Transition to Competitive Markets in Natural Gas and Electricity, 15 Energy L. J. 323 (1994); Richard J. Pierce, Jr., Reconstituting the Natural Gas Industry from Wellhead to Burnertip, 9 Energy L. J. 1 (1988).
[39] See 1 Kenneth Culp Davis, Administrative Law Treatise § 6.1(2d ed. 1978).
[40] Id. at 448.
[41] Id. at 448-49.
[42] See, e.g., Paul R. Verkuil, Rulemaking Ossification- A Modest Proposal, 47 Admin. L. Rev. 453 (1995); Richard J. Pierce, Jr., Seven Ways to Deossify Agency Rulemaking, 47 Admin. L. Rev. 59 (1995); Carnegie Commission, Risk and the Environment: Improving Regulatory Decisionmaking 107 (1993); Thomas O. McGarity, Some Thoughts on “Deossifying” the Rulemaking Process, 41 Duke L. J. 1385 (1992); Jerry L. Mashaw & David L. Harfst, The Struggle for Auto Safety (1990); John M. Mendeloff, The Dilemma of Toxic Substance Regulation (1988).
[43] See, e.g., Richard J. Pierce, Jr., Two Problems in Administrative Law: Political Polarity on the District of Columbia Circuit and Judicial Deterrence of Agency Rulemaking, 1988 Duke L. J. 300, 303.
[44] 387 U.S. 136 (1967).
[45] See id. at 139-48.
[46] 397 U.S. 150 (1970). See also Hunt v. Washington State Apple Adver. Comm’n, 432 U.S. 333, 342 (1977) (認(rèn)為協(xié)會有原告資格確認(rèn)其成員的利益).
[47] See Camp, 397 U.S. at 153-54.
[48] See Paul Verkuil, Judicial Review of Informal Rulemaking, 60 Va. L. Rev. 185, 198 (1974).
[49] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 7.3-.4.
[50] See id. §§ 7.3-.4.
[51] See Automotive Parts & Accessories Ass’n v. Boyd, 407 F. 2d 330, 338 (D. C. Cir. 1968).
[52] See id.
[53] See, e.g., National Tire Dealers & Retreaders Ass’n v. Brinegar, 491 F. 2d 31, 35 (D. C. Cir. 1974); Chrysler Corp. v. Department of Transp., 472 F. 2d 659, 665 (6th Cir. 1972); Scenic Hudson Preservation Conf. v. Federal Power Comm’n, 354 F. 2d 608, 620 (2d Cir. 1965). See generally sources cited supra note 42.
[54] See, e.g., Mobil Oil Corp. v. Federal Power Comm’n, 483 F. 2d 1238, 1250 (D. C. Cir. 1973); International Harvester Co. v. Ruckelshaus, 478 F. 2d 615, 629 (4th Cir. 1973); Appalachian Power Co. v. EPA, 477 F. 2d 495, 501 (); Water Holm & Co. v. Hardin, 449 F. 2d 1009, 1015 (D. C. Cir. 1971).
[55] 15 U.S.C. § 57 (a) (1994).
[56] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 7.7.
[57] See generally Teresa M. Schwartz, The Consumer Product Safety Commission: A Flawed Product of the Consumer Decade, 51 Geo. Wash. L. Rev. 32 (1982); Barry B. Boyer, Trade Regulation Rulemaking Procedures of the Federal Trade Commission, 1979 Administrative Conference of the United States: Recommendations and Reports 41; Jerry L. Mashaw, Reinventing Government and Regulatory Reform: Studies in the Neglect and Abuse of Administrative Law, 57 U. Pitt. L. Rev. 405, 416-17 (1996).
[58] See Robert W. Hamilton, Procedures for the Adoption of Rules of General Applicability: The Need for Procedural Innovation in Administrative Rulemaking, 60 Cal. L. Rev. 1276, 1306 (1972).
[59] See id. at 1305.
[60] See Mashaw, supra note 57, at 416-17.
[61] See, e.g., Cates v. Haderlein, 342 U.S. 804 (1951); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951).
[62] 410 U.S. 224 (1973).
[63] See id. at 240.
[64] See cases cited supra note 54.
[65] 435 U.S. 519 (1978). See also Motor Vehicle Mfrs. Ass’n of U.S., Inc., v. State Farm Mutual Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 40 (1983) (認(rèn)為機動車輛安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)APA規(guī)定的非正式規(guī)則制定程序的要求下頒布).
[66] See Vermont Yankee, 435 U.S. at 520.
[67] See Paul R. Verkuil, Judicial Review of Informal Rulemaking: Waiting for Vermont Yankee II, 55 Tul. L. Rev. 418 (1981).
[68] See sources cited supra note 42.
[69] See Peter H. Schuck & E. Donald Elliott, To the Chevron Station: An Empirical Study of Federal Administrative Law, 1990 Duke L. J. 984, 1022.
[70] See Mashaw & Harfst, supra note 42.
[71] See id. at 95-103.
[72] See id. at 100.
[73] See sources cited supra note 42.
[74] See Carnegie Commission, supra note 42, at 106-09.
[75] See McGarity, supra note 42.
[76] See sources cited supra note 42.
[77] See Pierce, supra note 42.
[78] See Mobil Oil Exploration & Producing Southeast, Inc. v. United Distribution Cos., 498 U.S. 211 (1911); Pension Benefit Guaranty Corp. v. LTV Corp., 496 U.S. 633 (1990).
[79] See Job Creation and Wage Enhancement Act, H.R. 9, 104th Cong. (1995); Comprehensive Regulatory Reform Act, S. 343, 104th Cong. (1995).
[80] See Sally Katzen, Administration Perspectives on the 1995 Regulatory Reform Legislation, 48 Admin. L. Rev. 331 (1996); Sylvia K. Lowrance, Risk Assessment Perspectives from the Agency View, 48 Admin. L. Rev. 345 (1996).
[81] See Richard J. Pierce, Jr., The APA and Regulatory Reform, 10 Admin. L. J. Am. U. 81 (1996); Mashaw, supra note 57, at 416-417; Peter Strauss, Risk Assessment Perspectives, 48 Admin. L. Rev. 359, 361 (1996).
[82] See Patricia M. Wald, Judicial Review: Talking Points, 48 Admin. L. Rev. 350, 351 (1996).
[83] 關(guān)于法院不能理解科學(xué)爭議問題的最好的例子，可以參見Industrial Union Department v. American Petroleum Institute, 448 U.S. 607, 655 (1980).法院試圖通過列舉一個例子說明明顯的風(fēng)險與不明顯的風(fēng)險之間的區(qū)分。但很明顯，在了解毒理學(xué)與風(fēng)險評估的來看，法院認(rèn)為不明顯的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法院認(rèn)為明顯的風(fēng)險。
[84] See sources cited supra note 80. 擬議中的修正案在Leslie Kux, Looking Back at Existing Rules: Agency Perspectives on Analysis Requirements, 48 Admin. L. Rev. 375 (1996)一文中有描述與分析。
[85] See Sidney A. Shapiro, Agency Priority Setting and the Review of Existing Agency Rules, 48 Admin. L. Rev. 370 (1996); Neil R. Eisner & Judith S. Kaleta, Federal Agency Reviews of Existing Regulations, 48 Admin. L. Rev. 139 (1996).
[86] See Richard J. Pierce, Jr., Judicial Review of Agency Actions in a Period of Diminishing Agency Resources, 49 Admin. L. Rev. (forthcoming Dec. 1996).
[87] See Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996, Pub. L. No. 104-121, §§ 201-253, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) 857-74.
[88] See id. § 251, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) at 868-74 (to be codified at 5 U.S.C §§ 801-808).
[89] See id. § 251, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) at 869 (to be codified at 5 U.S.C §§ 801).
[90] See id. § 251, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) at 869 (to be codified at 5 U.S.C §§ 801).
[91] See id. § 251, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) at 869 (to be codified at 5 U.S.C §§ 802).
[92] See Verkuil, supra note 42, at 458.
[93] See 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 7.9.
[94] See sources cited supra note 42.
[95] See Pierce, supra note 42, at 68-71.
[96] See Richard J. Pierce, Jr., The Role of the Judiciary in Implementing an Agency Theory of Government, 64 N.Y.U. L. Rev. 1239 (1989).
[97] See Sierra Club v. Costle, 657 F. 2d 298, 400-10 (D. C. Cir. 1981). See also Paul R. Verkuil, Jawboning Administrative Agencies: Ex Parte Contacts by the White House, 80 Colum. L. Rev. 943 (1980).
[98] See Stephen Breyer, Judicial Review of Questions of Law and Policy, 38 Admin. L. Rev. 363 (1986).
[99] See Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch 16-23 (1962).
[100] See Daniel A. Farber, Statutory Interpretation and Legislative Supremacy, 78 Geo. L. J. 281, 308-09 (1989).
[101] See 5 U.S.C. § 706 (2)(A) (1994).
[102] See 2, 3 Davis & Pierce, supra note 1, §§ 11.5, 17.1-.2.
[103] See 2 id. §§ 8.4, 9.2, 9.8.
[104] See Pierce, supra note 42, at 66-71.
[105] See Pierce, supra note 86; 1 Davis & Pierce, supra note 1, § 7.4.
[106] See Pacific States Box & Basket Co. v. White, 296 U.S. 176 (1935).
[107] APA第553節(jié)僅要求行政機關(guān)提供每一項規(guī)則的“根據(jù)與目的的準(zhǔn)確而全面的陳述”。5 U.S.C. § 553 (c)(1994).
[108] See Martin Shapiro, APA: Past, Present, and Future, 72 Va. L. Rev. 447 (1986).
[109] See Strauss, supra note 2.
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