中國(guó)證券市場(chǎng)上，全方位、普遍的嚴(yán)格管制是一個(gè)極為鮮明的特點(diǎn)。由于市場(chǎng)不健全，“亂世”當(dāng)然應(yīng)該用“重典”，以加強(qiáng)“監(jiān)管”和“依法規(guī)范”應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問(wèn)題被認(rèn)為是一個(gè)再簡(jiǎn)單不過(guò)的“定式”。
由禁錮到開(kāi)放，中國(guó)證券市場(chǎng)已經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展。但時(shí)至今日，集合了大量最優(yōu)質(zhì)資源(自1991年至2002年7月，證券市場(chǎng)僅現(xiàn)金就共募集8220.44億元人民幣)1的上市公司群體不僅業(yè)績(jī)和質(zhì)量令人失望，而且公司內(nèi)部管治幾乎無(wú)可挽回地延續(xù)了國(guó)有企業(yè)中“內(nèi)部人”（管理者和控股股東）控制問(wèn)題。2一方面，公司高級(jí)管理人員為所欲為，信息披露不實(shí)、虛假陳述，參與內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)，以及貪污、揮霍、轉(zhuǎn)移或挪用公司資金，另一方面，控股股東漠視公司中小股東的利益，通過(guò)與上市公司進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易、操縱上市公司為其或關(guān)聯(lián)企業(yè)提供擔(dān)保或者直接占用上市公司募集資金等方式，對(duì)上市公司進(jìn)行肆無(wú)忌憚地掠奪和“掏空”。3上市公司“內(nèi)部人”控制尤其是控股股東對(duì)公司的“掏空”行為損害了投資者的信心，動(dòng)搖了證券市場(chǎng)得以繁榮的基礎(chǔ)。
為此，中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)（中國(guó)證監(jiān)會(huì)）除采取加強(qiáng)信息披露、打擊虛假陳述和操縱市場(chǎng)、提高市場(chǎng)進(jìn)入許可或準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等措施外，一個(gè)重要的行動(dòng)就是通過(guò)對(duì)上市公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制性和標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)，將所有公司的治理結(jié)構(gòu)都改造為它最為滿意和認(rèn)為最能“保護(hù)中小股東利益”的唯一的模式。自1997年以來(lái)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)相繼發(fā)布了《上市公司章程指引》4、《關(guān)于上市公司重大購(gòu)買、出售、置換資產(chǎn)若干問(wèn)題的通知》5、《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見(jiàn)》6、《關(guān)于上市公司為股東提供擔(dān)保的通知》7、《上市公司治理準(zhǔn)則》8等一系列規(guī)章、意見(jiàn)、通知、指令。與英美以“授權(quán)型”規(guī)范為主的公司法規(guī)范相比，中國(guó)上市公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)為《公司法》以及這些行政監(jiān)管法規(guī)所構(gòu)筑的強(qiáng)制性規(guī)范所完全籠罩。這些強(qiáng)制性規(guī)范事無(wú)大小，無(wú)微不至。
但是，市場(chǎng)的“失靈”并不意味著管制更好，管制也會(huì)“失靈”，其結(jié)果可能使情況更糟。中國(guó)制度設(shè)計(jì)者往往欠缺對(duì)這一認(rèn)識(shí)的仔細(xì)考量。
市場(chǎng)和管制哪一個(gè)更好，抽象地談?wù)摬粫?huì)有結(jié)論，需要具體問(wèn)題具體分析。2001年8月16日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。9該《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，上市公司必須限期在董事會(huì)中建立獨(dú)立董事制度。本文擬以獨(dú)立董事制度為分析的對(duì)象，探討在公司法領(lǐng)域中管制可能帶來(lái)的制度設(shè)計(jì)者始料不及的后果。
本文分為四個(gè)部分。第一部分為“獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)”。該部分說(shuō)明，獨(dú)立董事不大可能成為比監(jiān)事會(huì)更有效率的監(jiān)督者。獨(dú)立董事在獨(dú)立性、激勵(lì)、信息和能力等方面與監(jiān)事會(huì)存在同樣的嚴(yán)重疑問(wèn)，監(jiān)事會(huì)面臨的困境，獨(dú)立董事同樣無(wú)法解決。在中國(guó)，阻礙獨(dú)立董事發(fā)揮作用的制約因素更多。第二部分為“獨(dú)立董事制度的任意與強(qiáng)制”。該部分說(shuō)明，獨(dú)立董事不是一個(gè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制的制度，管制會(huì)帶來(lái)成本。在美國(guó)，獨(dú)立董事在公眾公司中的引進(jìn)主要是出于公司或當(dāng)事人的自愿選擇。在中國(guó)，獨(dú)立董事在很大程度上是“人為”虛擬的需求。而對(duì)這種虛擬需求的強(qiáng)制推行不僅剝奪了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)力，增加了交易成本，而且可能導(dǎo)致新的治理問(wèn)題和混亂。特別是，根據(jù)第一部分的論證，獨(dú)立董事制度能否帶來(lái)想象中的收益存在嚴(yán)重的疑問(wèn)，在這種情況下，強(qiáng)制推行獨(dú)立董事制度的成本很可能會(huì)大大高于收益，穩(wěn)妥的方式只能是允許當(dāng)事人自由選擇。第三部分為“上市公司治理法律制度與制度環(huán)境基礎(chǔ)”。該部分從另一個(gè)角度說(shuō)明，構(gòu)建完善的公司法律體系只是治理“內(nèi)部人控制”問(wèn)題的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，法院、監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)制度的執(zhí)行力度和決心、政府部門(mén)的廉潔和效率、中介機(jī)構(gòu)的誠(chéng)實(shí)、社會(huì)的信用程度等制度環(huán)境基礎(chǔ)的作用可能更為重要，這些環(huán)境基礎(chǔ)構(gòu)成了公司法律規(guī)范發(fā)揮作用的前提。中國(guó)證券市場(chǎng)已經(jīng)存在嚴(yán)密的阻止利益沖突的法律規(guī)范，“內(nèi)部人控制”的根本原因在于環(huán)境基礎(chǔ)的匱乏，而不在于制度本身缺乏“創(chuàng)新”。在這個(gè)意義上，在上市公司推行獨(dú)立董事制度可能是個(gè)與解決“內(nèi)部人控制”無(wú)關(guān)的話題。最后是簡(jiǎn)短結(jié)論。
一、獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)
獨(dú)立董事是源自英美公司法的概念，一般是指不在公司擔(dān)任除董事之外的其他職務(wù)，并與公司之間不存在其他重大利益關(guān)系的董事。10在英美，公眾公司的內(nèi)控模式通常為，有關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)行方面的指揮與支配權(quán)限交給董事會(huì)任命的高級(jí)管理人員（或擔(dān)任高級(jí)管理人員的執(zhí)行董事組成的執(zhí)行委員會(huì)），同時(shí)董事會(huì)或者更確切說(shuō)是主要由獨(dú)立董事組成的審計(jì)、薪酬等特別委員會(huì)對(duì)公司業(yè)務(wù)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。11從技術(shù)上講，英美公司是由執(zhí)行董事和獨(dú)立董事組成單一結(jié)構(gòu)，從而形成公司經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督由董事會(huì)一個(gè)機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)?shù)摹耙辉敝卫斫Y(jié)構(gòu)。與以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家“二元”治理結(jié)構(gòu)（在董事會(huì)外另設(shè)監(jiān)事會(huì)，對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，行使對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督權(quán)）相比，更多的只是監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置手段或稱謂上的不同。獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)功能實(shí)際上相當(dāng)接近。12
中國(guó)上市公司內(nèi)部治理遵循了大陸法系國(guó)家傳統(tǒng)的“二元”治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《公司法》，股東大會(huì)是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使對(duì)公司的控制權(quán)。董事會(huì)由董事組成，是公司業(yè)務(wù)執(zhí)行和經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)由股東代表和適當(dāng)比例的職工代表組成，是公司的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行監(jiān)督。13盡管所有的上市公司無(wú)一例外地遵照了《公司法》上述規(guī)定，但實(shí)際的情況卻往往是“形似而神不備”，公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理人員之間并沒(méi)有建立起相互制約的關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制。在中國(guó)證券市場(chǎng)上，國(guó)有控股的上市公司構(gòu)成上市公司群體的絕大部分，而在這些上市公司中國(guó)有股權(quán)比重通常占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其他股東尤其流通股股東的持股極為分散，也沒(méi)有興趣參加股東大會(huì)，股東大會(huì)成為“大股東會(huì)”。14股權(quán)的高度集中同時(shí)意味著控股股東有權(quán)委派多數(shù)甚至全部的董事，控股股東的權(quán)威自然不容被挑戰(zhàn)。15監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，也在控股股東掌握之中。16在這種背景下，學(xué)習(xí)英美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改造上市公司董事會(huì)，引進(jìn)獨(dú)立于大股東和管理層的獨(dú)立董事，監(jiān)督公司的經(jīng)營(yíng)管理，特別是制衡控股股東，保護(hù)中小股東利益，就成為證券市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)重點(diǎn)考慮的一個(gè)選擇。17 實(shí)際上，在獨(dú)立董事提上日程之前，為彌補(bǔ)《公司法》的不足，中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布了一系列規(guī)章、制度和文件，以強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)在上市公司信息披露和重要事項(xiàng)中的發(fā)言權(quán)，主要包括：（1）監(jiān)事會(huì)對(duì)股東大會(huì)擁有自行召集權(quán)，不必經(jīng)董事會(huì)同意；18（2）發(fā)表意見(jiàn)并對(duì)外披露的權(quán)力，包括在股東大會(huì)上獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)并公告、19對(duì)公司重大事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)并公告、20在年度報(bào)告、中期報(bào)告中對(duì)公司財(cái)務(wù)是否健全、是否存在重大關(guān)聯(lián)交易等事項(xiàng)發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn)并公告。21更一般的，監(jiān)事會(huì)有權(quán)隨時(shí)對(duì)公司董事、經(jīng)理或其他高級(jí)管理人員任何損害公司利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，要求其予以糾正，并可以根據(jù)需要向股東大會(huì)或國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)報(bào)告；22 因此，至少在上市公司，監(jiān)事會(huì)“虛化”的原因不在于監(jiān)事會(huì)缺乏必要的權(quán)力，監(jiān)事會(huì)所享有的職權(quán)與《指導(dǎo)意見(jiàn)》賦予獨(dú)立董事的職權(quán)相比更為廣泛。23如果監(jiān)事會(huì)愿意行使權(quán)力，對(duì)公司“內(nèi)部人”反對(duì)或不同意見(jiàn)的公開(kāi)或報(bào)告不可避免地將引起投資者和監(jiān)管部門(mén)的關(guān)注，這對(duì)“內(nèi)部人”的壓力是可想而知的。監(jiān)事會(huì)缺乏獨(dú)立性是其功能“虛化”最主要的原因。監(jiān)事會(huì)成員主要來(lái)自公司內(nèi)部，與公司高級(jí)管理人員原本就保留一種上、下級(jí)關(guān)系，身為雇員的監(jiān)事對(duì)抗行政主管顯然是不明智的。另外，缺乏動(dòng)力、信息屏障、能力不足也都注定了監(jiān)事會(huì)"繡花枕頭"的命運(yùn)。24在《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布之前，有些上市公司已經(jīng)聘請(qǐng)了一定數(shù)量的獨(dú)立董事。25但從實(shí)踐情況來(lái)看，沒(méi)有足夠證據(jù)表明獨(dú)立董事對(duì)改善公司的治理結(jié)構(gòu)和提高公司的經(jīng)營(yíng)水平產(chǎn)生了有益的影響。“花瓶董事”和“人情董事”居多，有些還成為大股東的一個(gè)“遮羞”的偽裝。26《指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)強(qiáng)制性的規(guī)定對(duì)于獨(dú)立董事的資格取得、權(quán)力范圍做出安排，并試圖將獨(dú)立董事塑造為公司中小股東的代表和監(jiān)管機(jī)關(guān)的助手，但這可能于事無(wú)補(bǔ)。因?yàn)椋瑹o(wú)論對(duì)獨(dú)立董事任職資格規(guī)定得多么嚴(yán)格，權(quán)力大小規(guī)定得多么全面和具體，獨(dú)立董事與監(jiān)事一樣本身都不過(guò)是“理性”的自然個(gè)體，不可能簡(jiǎn)單地?fù)Q一個(gè)名字就使他們成為中小股東的天然代言人。獨(dú)立董事在獨(dú)立性、激勵(lì)、信息和能力等方面與監(jiān)事存在同樣嚴(yán)重疑問(wèn)，沒(méi)有理由相信“有權(quán)而不行使”不會(huì)在獨(dú)立董事身上再次發(fā)生。
1、概念上的“獨(dú)立”董事并不是那么真正獨(dú)立。在正式意義上，獨(dú)立董事由公司股東選舉產(chǎn)生，但實(shí)際情況是股東經(jīng)常只是簡(jiǎn)單地批準(zhǔn)一個(gè)獨(dú)立董事候選人的名單。公司董事長(zhǎng)或首席執(zhí)行官來(lái)決定誰(shuí)將被提名，被提名的人實(shí)際上意味著他一定會(huì)在股東會(huì)上當(dāng)選。在英美，盡管越來(lái)越多的公司由獨(dú)立董事組成的提名委員會(huì)來(lái)執(zhí)行尋找新董事會(huì)成員的任務(wù)，但是獨(dú)立性依然并沒(méi)有保證，因?yàn)槎麻L(zhǎng)或首席執(zhí)行官仍然可以在選擇董事候選人時(shí)繼續(xù)在幕后發(fā)揮重要的作用。在他們的影響下，被提名的候選人常常是首席執(zhí)行官或內(nèi)部人的支持者，或者與他們處于同一社會(huì)階層并且具有相同的基本態(tài)度。在具有特殊身份的董事中（比如學(xué)者、婦女），公司對(duì)他們的考察是很謹(jǐn)慎的，某些不那么富裕的人可能害怕自己不會(huì)再獲得提名，因而喪失董事資格所帶來(lái)的酬金。許多表面上獨(dú)立的董事，比如公司外部律師行的律師或包銷公司證券的投資銀行家，事實(shí)上他們的業(yè)務(wù)與公司的關(guān)系具有至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)利益，而這種關(guān)系通常由首席執(zhí)行官和其他內(nèi)部人掌握。27規(guī)則無(wú)法有效解決獨(dú)立董事的“獨(dú)立性”問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)“獨(dú)立”的界定無(wú)論規(guī)定得如何細(xì)微，都無(wú)法排除獨(dú)立董事與公司內(nèi)部人之間可能存在的影響他們客觀、獨(dú)立地履行職責(zé)之重大聯(lián)系。“至今給獨(dú)立董事所下的定義都不禁止獨(dú)立董事可以是他們所決定報(bào)酬或評(píng)價(jià)自我交易的對(duì)象的朋友或同一俱樂(lè)部、協(xié)會(huì)或慈善活動(dòng)的成員”。28絕對(duì)和抽象的獨(dú)立董事概念實(shí)際上也沒(méi)有多少意義。在美國(guó)，盡管有關(guān)自我交易、反收購(gòu)、董事報(bào)酬等方面獨(dú)立董事是否參與決策的過(guò)程具有相當(dāng)意義，然而各州公司立法通常避免對(duì)獨(dú)立董事的條件和資格做出一般的規(guī)定。比如，特拉華州普通公司法第144條規(guī)定，如果自我交易契約符合下列三個(gè)條件之一，就不能僅僅因?yàn)樗亲晕医灰仔袨槎恢鲝垷o(wú)效：（1）該交易有利害關(guān)系的董事已經(jīng)向公司非利害關(guān)系董事(disinterested directors)披露了他與該項(xiàng)交易之間的關(guān)系或利益的重要事實(shí)，并且經(jīng)多數(shù)非利害關(guān)系的董事批準(zhǔn)；（2）有關(guān)該交易事實(shí)已向股東披露并被批準(zhǔn)；（3）該交易對(duì)公司而言是公平的。該規(guī)定中的“非利害關(guān)系董事”是指在該具體利益沖突交易中批準(zhǔn)交易的董事不存在利益關(guān)系。如果發(fā)生訴訟，法院將針對(duì)具體問(wèn)題對(duì)董事的獨(dú)立性采取個(gè)案審查的方式。獨(dú)立性是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，董事并非永遠(yuǎn)都是相同的董事，在某一項(xiàng)交易中具有獨(dú)立性的董事未必在另外一項(xiàng)交易中也是獨(dú)立的，表面上獨(dú)立的董事可能在特定交易中存在利益沖突。因此，法院的各案審查應(yīng)該是最可靠的方式。29 《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)獨(dú)立董事的“獨(dú)立”資格進(jìn)行了嚴(yán)格限定，30但顯然也不可能保證獨(dú)立董事不受內(nèi)部人控制或是內(nèi)部人的“秘密”同盟，特別是對(duì)于董事長(zhǎng)、大股東與經(jīng)理層基本重合的中國(guó)上市公司。由于獨(dú)立董事通常被視為是“自己人”，獨(dú)立董事的推選甚至成為公司控制權(quán)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。31為擺脫大股東的影響，《指導(dǎo)意見(jiàn)》又規(guī)定，除上市公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)外，單獨(dú)或合并持有上市公司已發(fā)行股份1％以上的股東可以提出獨(dú)立董事候選人。問(wèn)題是，持股1％以上中小股東是否有興趣提名獨(dú)立董事？考慮到與控股股東相比實(shí)力的懸殊，中小股東理性選擇是“用腳投票”，顯然沒(méi)有理由指望他們參與提名那些甚至未曾謀面的獨(dú)立董事人選和參加股東大會(huì)的投票。分散的中小股東也根本無(wú)法有效組織和承擔(dān)“集體行動(dòng)”的成本，“搭便車”是當(dāng)然的結(jié)果。32更不用說(shuō)在資本多數(shù)決的投票機(jī)制下，中小股東提名的獨(dú)立董事是否能夠得到大股東的首肯？
中國(guó)證監(jiān)會(huì)顯然預(yù)料到了以上可能出現(xiàn)的情況，審核和許可又一次成為選擇。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，在選舉獨(dú)立董事的股東大會(huì)召開(kāi)前，上市公司應(yīng)將所有被提名人的有關(guān)材料同時(shí)報(bào)送中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公司所在地中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和公司股票掛牌交易的證券交易所。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)獨(dú)立董事的任職資格和獨(dú)立性進(jìn)行審核。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)分期對(duì)擬擔(dān)任獨(dú)立董事的人士組織培訓(xùn)，取得培訓(xùn)合格證書(shū)是擔(dān)任獨(dú)立董事的一個(gè)前提條件。符合條件的獨(dú)立董事人選將被納入專門(mén)設(shè)立的獨(dú)立董事人才庫(kù)，證監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)上市公司從人才庫(kù)中挑選獨(dú)立董事。33但是，上市公司情況各不相同，人員和資源有限的監(jiān)管機(jī)關(guān)有什么理由相信自己比當(dāng)事人掌握更多和更充分的信息來(lái)判斷數(shù)千名獨(dú)立董事對(duì)于上千個(gè)各不相同的上市公司都是“符合資格”和“獨(dú)立”的？這是一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)根本無(wú)法完成的任務(wù)。34同時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)不用為經(jīng)其審核通過(guò)的獨(dú)立董事在日后所可能發(fā)生的問(wèn)題負(fù)責(zé)，獨(dú)立董事又是一個(gè)“名利雙收”的好差事。在審核和許可的權(quán)力不受約束的情況下，“尋租”行為幾乎不可避免，比如親近監(jiān)管機(jī)關(guān)的人可能會(huì)首先獲益。35
2、激勵(lì)問(wèn)題。獨(dú)立董事的激勵(lì)問(wèn)題是一個(gè)怪圈。如果公司不向獨(dú)立董事支付報(bào)酬，或報(bào)酬極少與公司的表現(xiàn)相關(guān)，獨(dú)立董事為公司勤勉、細(xì)致和頑強(qiáng)的工作幾乎得不到什么，獨(dú)立董事將缺乏適當(dāng)?shù)耐苿?dòng)成為有效率的監(jiān)督者，他們沒(méi)有必要因?yàn)閷?duì)公司內(nèi)部人的公開(kāi)批評(píng)而招致怨恨和報(bào)復(fù)。但如果報(bào)酬很高，又會(huì)出現(xiàn)另外一個(gè)問(wèn)題，它會(huì)使董事對(duì)職位備加留戀，因此在有些問(wèn)題上可能不再愿意與管理層作對(duì)或發(fā)表不同意見(jiàn)。36另一個(gè)會(huì)對(duì)獨(dú)立董事產(chǎn)生激勵(lì)的因素是他們的聲譽(yù)。最理想的情況是獨(dú)立董事珍惜自己的聲譽(yù)，能夠完全擺脫與公司經(jīng)濟(jì)上的利益關(guān)系而超脫地發(fā)表意見(jiàn)。在存在一個(gè)有效評(píng)價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)上，聲譽(yù)是一種資本，可以為獨(dú)立董事帶來(lái)利益。如果公司出現(xiàn)問(wèn)題至少可以部分歸因于董事會(huì)的失誤，獨(dú)立董事可能會(huì)受到新聞媒體、股東或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批評(píng)，聲譽(yù)將受到損害，他們就可能發(fā)現(xiàn)取得新的董事職位或咨詢工作會(huì)出現(xiàn)困難。因此，在美國(guó)，市場(chǎng)上存在普遍的支持獨(dú)立董事工作和約束其不當(dāng)行為的社會(huì)準(zhǔn)則是獨(dú)立董事發(fā)揮作用的重要依靠。37但在中國(guó)證券市場(chǎng)上，信用是缺乏的。專家預(yù)測(cè)、機(jī)構(gòu)發(fā)布、權(quán)威學(xué)者的評(píng)論經(jīng)常成為散戶股東“陷阱”，市場(chǎng)參與者之間的“博奕”是一次性的（從股票的高轉(zhuǎn)手率就可以看出），沒(méi)有信任也不需要信任，監(jiān)管機(jī)關(guān)只是在極為偶然的場(chǎng)合才會(huì)介入。因此，對(duì)相當(dāng)一部分獨(dú)立董事而言，相對(duì)維持聲譽(yù)而言，獲得酬金可能更為實(shí)際。38《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)這個(gè)問(wèn)題采取了回避態(tài)度，規(guī)定上市公司應(yīng)當(dāng)給予獨(dú)立董事適當(dāng)?shù)慕蛸N，津貼的標(biāo)準(zhǔn)由公司自行掌握。實(shí)踐中，獨(dú)立董事的酬金在不同公司差別很大。39這可能會(huì)導(dǎo)致不能支付足夠金錢(qián)的公司無(wú)法挑選到合適的人選，40而愿意支付大筆酬金的公司可能更有權(quán)威要求獨(dú)立董事“投桃報(bào)李”確認(rèn)不公平的關(guān)聯(lián)交易，對(duì)于獨(dú)立董事而言，畢竟這是“雙贏”的選擇。
3、信息、時(shí)間和能力問(wèn)題的制約。獨(dú)立董事和高級(jí)管理人員之間信息是不對(duì)稱的。一方面，獨(dú)立董事不參與公司的經(jīng)營(yíng)，兼職的他們用來(lái)熟悉復(fù)雜的公司事務(wù)的時(shí)間也是有限的，同時(shí)，獨(dú)立董事還受到專業(yè)知識(shí)和能力的限制，另一方面，經(jīng)營(yíng)者很多行為事實(shí)上也是難以直接觀測(cè)到的。這樣，管理人員可能掌握大量不為獨(dú)立董事所知的私有信息（他們甚至可以決定董事會(huì)的活動(dòng)日程以及董事會(huì)所能夠獲取的公司經(jīng)營(yíng)信息的類型和數(shù)量），或采取陽(yáng)奉陰違的機(jī)會(huì)主義態(tài)度。信息不對(duì)稱使獨(dú)立董事對(duì)公司的真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)者的能力形成正確判斷面臨威脅。41《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，獨(dú)立董事原則上最多在5家上市公司兼任獨(dú)立董事，獨(dú)立董事連續(xù)3次未親自出席董事會(huì)會(huì)議的，由董事會(huì)提請(qǐng)股東大會(huì)予以撤換。盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》比《公司法》對(duì)董事的兼職和董事會(huì)出席義務(wù)規(guī)定得更為嚴(yán)格，42但是這兩個(gè)條件的滿足并不能等于獨(dú)立董事對(duì)公司事務(wù)花費(fèi)了足夠的時(shí)間與精力，況且形式上的要求也不難達(dá)到。43根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，上市公司應(yīng)當(dāng)保證獨(dú)立董事的知情權(quán)。44問(wèn)題是，在中國(guó)，上市公司中很多獨(dú)立董事是大學(xué)教授、學(xué)者，有些來(lái)自于不同行業(yè)，他們可能并沒(méi)有相關(guān)的公司實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面也頂多是一個(gè)方面的專家。45即使獨(dú)立董事愿意花費(fèi)時(shí)間和精力，他們?nèi)绾沃獣杂嘘P(guān)信息是否存在虛假、誤導(dǎo)、歪曲或者非虛假的遺漏？即使信息不存在問(wèn)題，獨(dú)立董事是否有能力據(jù)此對(duì)關(guān)聯(lián)交易的公平性做出判斷？當(dāng)然，獨(dú)立董事可以聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)提供幫助，46但前提是獨(dú)立董事必須有能力發(fā)現(xiàn)可能存在的問(wèn)題和提出質(zhì)疑。在“鄭百文”事件中，一個(gè)作為大學(xué)英語(yǔ)教授的獨(dú)立董事幾乎沒(méi)有可能了解一個(gè)貿(mào)易公司正在發(fā)生的事情。
4、獨(dú)立董事可能導(dǎo)致董事會(huì)無(wú)效率。其一，董事會(huì)是一個(gè)“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”模式，其效率的發(fā)揮依賴董事之間的伙伴關(guān)系和相互信任。作為監(jiān)督者的獨(dú)立董事進(jìn)入董事會(huì)，減弱了董事之間融洽和合作的氛圍，導(dǎo)致在決策過(guò)程中更復(fù)雜的卻是更無(wú)用的議事程序和爭(zhēng)吵大量增加。而日復(fù)一日的時(shí)間無(wú)端耗費(fèi)和很難達(dá)成共識(shí)的不愉快經(jīng)歷最終會(huì)使董事會(huì)陷入停頓狀態(tài)。47其二，不同的董事會(huì)有不同的適當(dāng)規(guī)模，強(qiáng)行要求獨(dú)立董事的設(shè)置，可能使董事會(huì)規(guī)模超過(guò)其最佳狀態(tài)，導(dǎo)致合議制功能效率低下。而若公司意欲維護(hù)原有的適當(dāng)規(guī)模，則獨(dú)立董事的進(jìn)入將發(fā)生排擠效應(yīng)，使得原本具有專長(zhǎng)而為公司所必須的內(nèi)部董事退出經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；48其三，在決策時(shí)，獨(dú)立董事通常比投資者所希望的更為謹(jǐn)慎，甚至是難以接受的保守，可能會(huì)阻斷公司的創(chuàng)新行為。因?yàn)楠?dú)立董事報(bào)酬通常與公司的利潤(rùn)增減無(wú)關(guān)或關(guān)系不大，在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目成功時(shí)并不能得到直接的金錢(qián)利益，在項(xiàng)目失敗時(shí)卻可能名譽(yù)受損或承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，獨(dú)立董事與高管人員之間信息是不對(duì)稱的，基于對(duì)此的清醒認(rèn)識(shí)，獨(dú)立董事始終對(duì)高管人員提供的信息持懷疑態(tài)度，永遠(yuǎn)無(wú)法確信他們沒(méi)有欺瞞自己。在此情況下，最有利的方式莫過(guò)于謹(jǐn)慎和保守。
最后，假設(shè)獨(dú)立董事不受以上所有問(wèn)題的困擾，但仍然存在的一個(gè)重要困難是：挑戰(zhàn)公司內(nèi)部人的獨(dú)立董事能發(fā)揮多大作用，受到多少支持？在美國(guó)公眾公司中，獨(dú)立董事往往是機(jī)構(gòu)投資者積極推動(dòng)的結(jié)果并得到其大力支持。機(jī)構(gòu)投資者需要通過(guò)獨(dú)立董事作為代言人，將他們對(duì)公司管理的意見(jiàn)和聲音帶給管理者或采取諸如撤換高級(jí)管理人員等矯正措施。而當(dāng)獨(dú)立董事有這種支持時(shí)，他們發(fā)揮的影響是才是可觀的，因?yàn)樗腥硕贾罊C(jī)構(gòu)投資者很可能具有迫使股東大會(huì)通過(guò)其所希望事項(xiàng)的影響力。49但是，在中國(guó)，獨(dú)立董事的監(jiān)督對(duì)象是二元的（公司管理者和公司控股股東），獨(dú)立董事最重要的使命恰恰是擔(dān)當(dāng)控股股東的監(jiān)督者。在這種情況下，且不論獨(dú)立董事在董事會(huì)中的少數(shù)地位（根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，獨(dú)立董事人數(shù)占董事會(huì)人數(shù)1／3即滿足要求），即使占據(jù)多數(shù)席位，獨(dú)立董事也無(wú)法與掌握最終控制權(quán)的大股東抗衡。50想象和道德說(shuō)教并不能解決問(wèn)題。獨(dú)立董事不大可能成為比監(jiān)事會(huì)更有效的監(jiān)督者。監(jiān)事會(huì)自身無(wú)法克服的問(wèn)題，獨(dú)立董事也無(wú)能為力。獨(dú)立董事制度的缺陷是內(nèi)生或固有的，規(guī)則無(wú)法補(bǔ)足。在美國(guó)，很多統(tǒng)計(jì)研究表明，沒(méi)有足夠證據(jù)表明獨(dú)立董事和公司表現(xiàn)存在直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系，反而有證據(jù)顯示，過(guò)多的獨(dú)立董事甚至?xí)?duì)公司業(yè)績(jī)提升帶來(lái)負(fù)面的影響。51在存在絕對(duì)控股股東的大多數(shù)中國(guó)上市公司，獨(dú)立董事發(fā)揮預(yù)期的作用則更為困難。
相反，如果純粹從理論推導(dǎo)出發(fā)，監(jiān)事會(huì)作為正式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也許是更有效的監(jiān)督者。執(zhí)行和非執(zhí)行董事組成的單一結(jié)構(gòu)使獨(dú)立董事處于尷尬難堪的境地——他們被迫以監(jiān)查者的身份出現(xiàn)，而同時(shí)他們對(duì)于公司決策的參與使他們自己認(rèn)同管理層的決定和將執(zhí)行董事看作是他們的同事。這種角色沖突不可能在單一的董事會(huì)結(jié)構(gòu)中得到解決。而監(jiān)事會(huì)最突出的優(yōu)點(diǎn)是提供了一個(gè)與董事會(huì)分離的單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)事會(huì)成員不必積極地參與公司的決策，不會(huì)持續(xù)地與公司管理隊(duì)伍打交道，他們可以自由地采取超脫的視角并只專注于監(jiān)督。他們?cè)陂_(kāi)會(huì)時(shí)并不與被監(jiān)督者董事長(zhǎng)、經(jīng)理人員在一起，因此比一般意義上的獨(dú)立董事更為獨(dú)立。另外，這種結(jié)構(gòu)將使監(jiān)督者免除因?yàn)楣芾砣藛T的決策失誤而導(dǎo)致的責(zé)任。52在中國(guó)，如果制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為通過(guò)規(guī)則可以解決問(wèn)題，那么通過(guò)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)事會(huì)的改造，比如增加監(jiān)事的人數(shù)和比例、設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事、賦予更廣泛權(quán)力，輔以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控誘因，應(yīng)當(dāng)至少可以收到與新設(shè)一個(gè)獨(dú)立董事制度同樣的治理效果。
實(shí)際上，公司控管體制并不存在惟一的最優(yōu)模式。各國(guó)現(xiàn)存的公司控管體制是在各自政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、產(chǎn)業(yè)組織、股權(quán)結(jié)構(gòu)等背景下產(chǎn)生并將繼續(xù)受其影響，呈現(xiàn)出一種“路徑依賴”的特點(diǎn)。各種不同的公司控管體制不但將同時(shí)并存而且將沿著各自途徑繼續(xù)發(fā)展。53各國(guó)公司控管體制的目標(biāo)可以是相同的，但達(dá)到相同目標(biāo)的途徑或方式不一定是相同的。54
從另一角度，在評(píng)估或引進(jìn)某一外來(lái)制度時(shí)，首先必須回答的一個(gè)問(wèn)題是：它是如何產(chǎn)生的，它又是如何發(fā)揮作用的？沒(méi)有哪個(gè)學(xué)者能夠回答這個(gè)難題。因?yàn)榧词辜兇鈴男式嵌瘸霭l(fā)（在有些情況下，意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)、股東控制意愿等非效率的因素也會(huì)影響公司控管結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)），公司經(jīng)營(yíng)成功與否受到公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、法律規(guī)制、融資政策、國(guó)內(nèi)外各類市場(chǎng)環(huán)境等復(fù)雜因素的綜合影響，每個(gè)因素對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的影響和程度不可能被區(qū)分和量化，沒(méi)有證據(jù)或理由忽略其他因素（在一個(gè)人看來(lái)是無(wú)關(guān)緊要的因素在其他人看來(lái)可能恰恰是最重要的）而論證任何一個(gè)單獨(dú)的公司法制度（比如獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)）更為優(yōu)越或相反，甚至不可能論證整個(gè)公司法本身能夠?qū)窘?jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有正面的影響。55
二、獨(dú)立董事制度的任意與強(qiáng)制
獨(dú)立董事不是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制的制度，應(yīng)當(dāng)允許公司自由選擇適用。因?yàn)椋谥袊?guó)，對(duì)于設(shè)立獨(dú)立董事的強(qiáng)制性要求能否取得收益，尚不得而知，管制本身所帶來(lái)的成本卻是顯而易見(jiàn)的。即使退一步說(shuō)獨(dú)立董事確有獨(dú)到之處，公司或股東需要獨(dú)立董事，那么也無(wú)須法律上的強(qiáng)制，因?yàn)楣苤仆皇侵貜?fù)了市場(chǎng)的作用，因此不必為此付出管制成本。
1、公司在本質(zhì)上是一種合約結(jié)構(gòu)，參與公司事務(wù)有關(guān)各方（股東、債權(quán)人、董事、經(jīng)理、供應(yīng)商、客戶等）有權(quán)自由設(shè)計(jì)他們的合約安排。56公司法應(yīng)當(dāng)或者至少原則上是任意的，基本職能是提供一套非強(qiáng)制性的“模范”條款，為締約提供便利，各締約方均有權(quán)自由決定是否采納或者不采納這種模范條款。57 對(duì)于公司而言，控管機(jī)制不過(guò)是一種技術(shù)，與其他生產(chǎn)技術(shù)沒(méi)有區(qū)別。公司如果為在市場(chǎng)上獲勝，必須選擇一個(gè)最有效率的監(jiān)控機(jī)制，公司才可以生存和發(fā)展。如果選擇錯(cuò)誤，公司將面臨市場(chǎng)份額的下降或公司破產(chǎn)，高級(jí)管理人員將失去信任或丟掉工作。因此，如果獨(dú)立董事能夠提升公司經(jīng)營(yíng)水平，則不待法律規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)促使公司自動(dòng)引進(jìn)獨(dú)立董事；58另一方面，管理人員在資本市場(chǎng)上尋求資源進(jìn)行控制時(shí)，也有足夠的動(dòng)力使代理費(fèi)用最小化，會(huì)同意對(duì)他們自己的行為進(jìn)行控制（即使并不情愿），比如公司董事會(huì)中存在足夠數(shù)量的獨(dú)立董事，以回應(yīng)投資者的偏好以取得必要的支持。因?yàn)闈撛诘耐顿Y者對(duì)公司制度安排的好壞有完全認(rèn)知能力，如果公司管理人員選擇了一項(xiàng)對(duì)投資者不利的規(guī)則，他們會(huì)為此付出成本——要么發(fā)行失敗要么不能取得預(yù)期的融資額。59
在美國(guó)，獨(dú)立董事是當(dāng)事人自愿選擇的結(jié)果，立法最多扮演了很次要的角色。60美國(guó)公眾公司在90年代以后開(kāi)始普遍引進(jìn)獨(dú)立董事，這在很大程度上是為避免或解決公司高級(jí)管理人員日益嚴(yán)重的代理問(wèn)題。在90年代初期，美國(guó)公司普遍效益大幅下滑，許多大公司搖搖欲墜。比如，本來(lái)在1972 年已發(fā)行股份總價(jià)值在世界排行第1名的IBM公司、第4名的通用汽車公司和第6名的希爾公司（Sears），到1992年排位都落到了20名以后。公司失敗引起了市場(chǎng)的廣泛批評(píng)并導(dǎo)致大規(guī)模的對(duì)股份公司內(nèi)部治理問(wèn)題的檢討。61在傳統(tǒng)上，董事會(huì)是公司常設(shè)業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)不斷向社會(huì)化、專業(yè)化方向的發(fā)展，董事會(huì)作為會(huì)議體，同時(shí)多由股東代表出任的董事受能力、時(shí)間和信息的限制，在經(jīng)營(yíng)管理上已力所不及，逐漸已不再是公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，公司業(yè)務(wù)決策及日常業(yè)務(wù)的進(jìn)行交由公司的高級(jí)經(jīng)理人員代理完成，董事會(huì)則退居幕后，制訂基本政策和對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，公司實(shí)際上是由高級(jí)管理人員經(jīng)營(yíng)而不是由董事會(huì)經(jīng)營(yíng)。62但人們發(fā)現(xiàn)，實(shí)際情況與理論出入很大。公司董事長(zhǎng)往往兼任公司總經(jīng)理，具有經(jīng)驗(yàn)和影響力的高級(jí)管理人員占據(jù)了董事會(huì)的大部分席位，于是公司高級(jí)管理人員幾乎完全同時(shí)控制了公司的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。董事會(huì)成員的選任也非公司股東會(huì)所能決定，而是由現(xiàn)任管理人員來(lái)選擇董事。這樣，董事會(huì)無(wú)法監(jiān)督高級(jí)管理人員，只能按照高級(jí)管理人員的安排行事，或者董事會(huì)成員、高級(jí)管理人員之間關(guān)系密切結(jié)成類似耶魯大學(xué)學(xué)生的“秘密社會(huì)”（secret society）63。董事會(huì)無(wú)所事事，成了一個(gè)顧問(wèn)單位或一個(gè)在公司高級(jí)管理人員指示下行事的“橡皮圖章”。
在股份極度分散的美國(guó)公眾公司中，股東（委托人）與管理人員（代理人）之間由于目標(biāo)函數(shù)的不一致而產(chǎn)生的“代理問(wèn)題”不可避免。64股東沒(méi)有能力也缺乏對(duì)公司管理進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力，而如果股東選任的董事無(wú)力承擔(dān)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，甚至存在與被監(jiān)督者歸為一體或合謀的危險(xiǎn)，這將導(dǎo)致公司管理者擁有幾乎無(wú)限制的權(quán)力。為解決或減少公司管理人員的“代理成本"，董事會(huì)應(yīng)成為或轉(zhuǎn)化為更為積極和獨(dú)立的監(jiān)督者。65而如果希望董事會(huì)成為合格的監(jiān)督者，邏輯上董事需要能夠公正和超脫地評(píng)估管理人員的表現(xiàn)，內(nèi)部董事并不能很好地適合這個(gè)要求，因?yàn)楸举|(zhì)上他們是審查自己的行為以及可能就是利益沖突的當(dāng)事人。獨(dú)立董事可能具有所需要的客觀性，主要由獨(dú)立董事組成的董事會(huì)可以更好地不帶偏見(jiàn)行事，不太可能容忍管理人員盲目擴(kuò)大規(guī)模的計(jì)劃和更有可能替換表現(xiàn)不佳的經(jīng)營(yíng)者。66 90年代后，美國(guó)很多研究機(jī)構(gòu)（協(xié)會(huì)）對(duì)于公司治理問(wèn)題所作出的報(bào)告、原則、推薦意見(jiàn)、指引等不斷推出。在董事會(huì)組成方面，大都建議在董事會(huì)中引入具有獨(dú)立性的董事，同時(shí)在董事會(huì)內(nèi)部下設(shè)主要由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)以及報(bào)酬決定委員會(huì)。67這些報(bào)告、原則、指引以及有關(guān)的社會(huì)輿論產(chǎn)生了巨大的影響，一些頂級(jí)的大公司（如通用汽車公司）也在董事會(huì)中引進(jìn)了占多數(shù)的獨(dú)立董事，商界、投資者、法院甚至很多管理者本人都認(rèn)為獨(dú)立董事對(duì)提升公司效率、減少代理成本具有重要作用。公司董事會(huì)中存在有絕對(duì)數(shù)量的獨(dú)立董事被認(rèn)為是成功企業(yè)理所當(dāng)然的選擇。而相反的做法將會(huì)招致嚴(yán)厲的批評(píng)和不利后果。比如，那些不符合要求的公司將會(huì)被公開(kāi)曝光，并很有可能被列入諸如《商業(yè)周刊》雜志上25個(gè)最差董事會(huì)排名或者美國(guó)加州公共雇員退休系統(tǒng)（CalPERS）年度表現(xiàn)不佳董事會(huì)的名單之中。這又使公司管理者面臨了巨大的壓力。68換句話說(shuō)，如果在市場(chǎng)中流行觀點(diǎn)是公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)包括一個(gè)獨(dú)立的非執(zhí)行董事隊(duì)伍，大多數(shù)上市公司不會(huì)進(jìn)行這方面的冒險(xiǎn)。
除市場(chǎng)外，公司管理者面對(duì)的另外一個(gè)主要壓力來(lái)自于法院。法院沒(méi)有能力也并不愿意過(guò)多地糾纏在復(fù)雜的商業(yè)判斷上，因此在認(rèn)定公司管理者從事利益沖突交易、采取反收購(gòu)措施等行為中是否符合信賴義務(wù)時(shí)，主要關(guān)注公司董事會(huì)的構(gòu)成、在特定案件中的表決方式、有權(quán)做出決定的董事會(huì)成員獨(dú)立資格等程序性條件。比如，法院在判斷利益沖突交易的合理性時(shí)，如果從事利益沖突交易的董事已經(jīng)向董事會(huì)披露并得到多數(shù)非利害關(guān)系董事的批準(zhǔn)，法院將假設(shè)，因?yàn)樵摻灰追线m當(dāng)?shù)某绦蛩越灰捉Y(jié)果是可以被接受的，參與交易的董事因此將受到“安全港規(guī)則”（safe harbor rule）的保護(hù)，在可能的訴訟中處于有利的位置甚至交易本身是否實(shí)質(zhì)上公平能夠完全排除司法的審查。69因 此，經(jīng)營(yíng)者有動(dòng)力引進(jìn)獨(dú)立董事以減輕本身的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。
中國(guó)的情況是，在監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)宣傳攻勢(shì)之前，獨(dú)立董事很少在市場(chǎng)上有所實(shí)踐，效果也無(wú)人關(guān)心，對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)獨(dú)立董事只是在他國(guó)不同治理模式中存在的遙遠(yuǎn)概念。70在中國(guó)這樣一個(gè)“弱有效性”的市場(chǎng)，就是公司本身質(zhì)量的優(yōu)劣與公司股票市場(chǎng)定價(jià)之間都不存在相關(guān)性，71更不用說(shuō)公司是否選擇獨(dú)立董事這一陌生事物對(duì)市場(chǎng)的評(píng)價(jià)存在什么影響。法院也沒(méi)有發(fā)展出類似的“商業(yè)判斷準(zhǔn)則”、“安全港規(guī)則”等判例規(guī)則。在中國(guó)證券市場(chǎng)上，獨(dú)立董事制度很大程度上不是市場(chǎng)或當(dāng)事人的自我需要，而是“人為”推行的產(chǎn)物。獨(dú)立董事是證監(jiān)會(huì)的需求，是監(jiān)管者出于管制的考慮，認(rèn)為一個(gè)健全的市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)有這種需求，因此他們按照對(duì)西方制度的理解，人為制造了一種這樣的需求。
2、監(jiān)管者進(jìn)行管制的通常理由是，市場(chǎng)不健全而無(wú)法信任。分散的小股東對(duì)權(quán)利保持“冷漠”，同時(shí)缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)、分析能力和信息以及無(wú)法有效組織，事實(shí)上沒(méi)有可能就公司“合同”內(nèi)容與潛在的管理者進(jìn)行協(xié)商。管理者得以擁有過(guò)于廣泛的權(quán)利，可能采納有利于他們偷懶或圖利的制度安排。市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制也遠(yuǎn)未形成，不能正確反映公司治理結(jié)構(gòu)的好壞。因此，政府需要“培育”市場(chǎng)，需要通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)公司的組織和行為進(jìn)行干預(yù)來(lái)限制“內(nèi)部人”的行為。
但是，市場(chǎng)的“失靈”并不意味著管制一定更好，管制也會(huì)“失靈”。特別是，如果獨(dú)立董事僅僅是“人為”和沒(méi)有任何合理依據(jù)的想象中的需求，強(qiáng)制推行無(wú)異于“賭博”，可能產(chǎn)生制度設(shè)計(jì)者始料不及的后果：交易成本的無(wú)謂增加和產(chǎn)生新的治理問(wèn)題。
（1）如果說(shuō)市場(chǎng)信息不對(duì)稱、證券發(fā)行人和購(gòu)買者利用私下協(xié)議方式不能實(shí)現(xiàn)效率和公平是加強(qiáng)管制的理由，但監(jiān)管者也同樣存在信息障礙，有什么理由相信監(jiān)管者比投資者掌握了更多的信息？監(jiān)管者有何資格和能力代替投資者做主，能夠針對(duì)投資者特定的情況，制訂出超過(guò)當(dāng)事人自己所期望的、更為詳細(xì)、復(fù)雜和靈敏的合同？有什么理由相信監(jiān)管者的出發(fā)點(diǎn)都是大公無(wú)私為股東利益考慮？72不同公司情況千差萬(wàn)別，不可能存在一個(gè)放之天下皆準(zhǔn)的治理結(jié)構(gòu)模式。即使在同一個(gè)公司內(nèi)，公司運(yùn)行模式、對(duì)代理成本的控制意愿和方式、如何融資和回報(bào)投資者在不同時(shí)期和不同環(huán)境中也會(huì)產(chǎn)生不斷的變化。73若公司認(rèn)為獨(dú)立董事無(wú)助于公司業(yè)績(jī)的提升，認(rèn)為不設(shè)立獨(dú)立董事能夠節(jié)省開(kāi)支或者董事會(huì)事權(quán)集中反而效率提高，以及股東認(rèn)為公司根本不存在需要獨(dú)立董事才能解決的代理問(wèn)題（比如監(jiān)事會(huì)運(yùn)作的很好）等等，獨(dú)立董事當(dāng)然沒(méi)有存在的道理！強(qiáng)制性規(guī)定不僅使公司支付了不必要的費(fèi)用，而且可能迫使其放棄原本是可以被采用的、對(duì)其而言是最有效率的選擇。74除被管制者需要付出服從成本，管制者也要付出成本，規(guī)則制訂、對(duì)規(guī)則執(zhí)行的管理、監(jiān)督和對(duì)違反規(guī)則行為的處罰等都是成本高昂的，高到管制者可能無(wú)法負(fù)擔(dān)而使監(jiān)督實(shí)際上無(wú)法進(jìn)行。規(guī)則通常不是自我執(zhí)行的，對(duì)一個(gè)規(guī)則放棄監(jiān)督也就意味著該項(xiàng)規(guī)則的名存實(shí)亡。75公共選擇理論認(rèn)為，政府官員在一定程度上同樣是作為理性的財(cái)富最大化者行事，政府（或在一項(xiàng)特殊的公共選擇中具有重要利益的少數(shù)派）往往會(huì)不顧公共利益而追求其官僚集團(tuán)自身（或該少數(shù)派）的私利。他們可能不計(jì)成本地向社會(huì)提供不恰當(dāng)?shù)姆?wù)而造成浪費(fèi)，或使社會(huì)支付的服務(wù)費(fèi)用大大超過(guò)了社會(huì)本應(yīng)支付的成本，而受益的集團(tuán)成員卻不承擔(dān)管制成本。換言之，委托代理問(wèn)題也存在于政治組織或行政組織。然而與要受到競(jìng)爭(zhēng)等約束的企業(yè)不同，在政府中，對(duì)委托代理問(wèn)題缺乏這樣的自動(dòng)監(jiān)查，從而為機(jī)會(huì)主義者提供了更大的私利空間。公共選擇學(xué)派得出的一個(gè)結(jié)論是，政府“經(jīng)常失靈”。凡有可能，決策應(yīng)交予個(gè)人自己。76公共選擇理論在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)形式是多樣的，在中國(guó)證券市場(chǎng)上也不難觀察到這樣一個(gè)現(xiàn)象。“制度創(chuàng)新”是監(jiān)管者最響亮的口號(hào)，而本土資源的不足使制度“拿來(lái)主義”成了理所當(dāng)然的“創(chuàng)新”，反對(duì)聲音多半會(huì)被斥之為代表“落后”和“陳舊”。由于“海龜（歸）派”在制度的移植上無(wú)疑占據(jù)著更有發(fā)言權(quán)的地位，因此逐漸在與“土龜派”的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪中占了上風(fēng)。77對(duì)于這些“海龜派”，制度移植的多少（無(wú)論成功與否）在某種意義上成為他們故弄玄虛和自詡的資本。他們經(jīng)常有意無(wú)意地回避國(guó)外制度與本土資源之間可能發(fā)生的沖突，因?yàn)椤案玫亍笔埂爸贫扰c國(guó)際接軌”不但是他們“進(jìn)階”的本錢(qián)，而且這個(gè)幾乎無(wú)法反駁的話題使他們不用承擔(dān)設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。78股東最后承擔(dān)公司結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)和成本，最有資格為自己預(yù)設(shè)未來(lái)，然而卻被排除在制度制訂之外！
（2）在中國(guó)，監(jiān)事會(huì)作為公司監(jiān)督機(jī)關(guān)是傳統(tǒng)的規(guī)則。公司法律制度具有路徑依賴性，圍繞著每個(gè)具體問(wèn)題的處理已經(jīng)發(fā)展出一套正式或非正式的規(guī)則，形成一個(gè)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)處理問(wèn)題的目標(biāo)可能相同，但規(guī)則本身的差別顯著存在。因此，保持或在現(xiàn)有規(guī)則中尋找出路是最有效率的，規(guī)則的輕易改變會(huì)導(dǎo)致規(guī)則參加人的強(qiáng)迫適應(yīng)和導(dǎo)致混亂。79即使監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)為獨(dú)立董事更為可取，規(guī)則變更后的收益要大于適應(yīng)規(guī)則所要付出的成本,至少也應(yīng)當(dāng)對(duì)基于規(guī)則本身完整性所需要解決的問(wèn)題和新舊規(guī)則之間的沖突做出合理的交代（特別是在當(dāng)事人公司或股東無(wú)從對(duì)強(qiáng)制性規(guī)則進(jìn)行實(shí)質(zhì)變更、修改的情況下），然而急功近利使他們?nèi)狈δ托纳钊胙芯俊＿@又導(dǎo)致了新的治理問(wèn)題。
首先，《公司法》沒(méi)有關(guān)于獨(dú)立董事的特別規(guī)定，每個(gè)董事在董事會(huì)中具有平等的發(fā)言權(quán)。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，獨(dú)立董事被賦予了若干特別職權(quán)，成為董事會(huì)中的另類。那么，證監(jiān)會(huì)的一紙規(guī)章是否能夠與《公司法》直接沖突？如果涉及訴訟，當(dāng)事人爭(zhēng)辯規(guī)章的合法性，法院能否認(rèn)同規(guī)章的效力，在多大程度上認(rèn)同？
其次，獨(dú)立董事的義務(wù)和責(zé)任如何確定？具體說(shuō)，獨(dú)立董事責(zé)任范圍是什么？判斷獨(dú)立董事違反信賴義務(wù)的依據(jù)是什么？與內(nèi)部董事和管理人員相比有何不同？是否可以通過(guò)章程來(lái)免除或限制獨(dú)立董事的責(zé)任？
《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此沒(méi)有任何規(guī)定。在“鄭百文”事件中，證監(jiān)會(huì)于2001年9月27日對(duì)"鄭百文公司"董事長(zhǎng)、董事、總經(jīng)理作出了罰款行政處罰，其中包括獨(dú)立董事陸家豪。在接到行政處罰決定書(shū)后,陸家豪以不參與公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理、不領(lǐng)取公司的任何報(bào)酬為由向證監(jiān)會(huì)提出行政復(fù)議,要求免除罰款。2002年4月8日,證監(jiān)會(huì)作出答復(fù)，堅(jiān)持認(rèn)為,陸家豪作為董事,應(yīng)當(dāng)對(duì)董事會(huì)決議通過(guò)的有關(guān)上市申報(bào)材料、年度報(bào)告的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。不能以擔(dān)任獨(dú)立董事、不在公司任職、不參加公司日常經(jīng)營(yíng)管理、不領(lǐng)取工資報(bào)酬或津貼等理由主張減免處罰。80證監(jiān)會(huì)試圖通過(guò)該處罰表達(dá)這樣一個(gè)信息：至少在信息披露上（實(shí)際上范圍更廣81），獨(dú)立董事將和內(nèi)部董事一樣承擔(dān)嚴(yán)格的擔(dān)保責(zé)任。
如果獨(dú)立董事不承擔(dān)責(zé)任，他們或許沒(méi)有壓力認(rèn)真履行職責(zé)。但如果希望通過(guò)嚴(yán)厲的懲處促使獨(dú)立董事發(fā)揮理想中的作用，并不能消除很多獨(dú)立董事的僥幸心理，82對(duì)獨(dú)立董事而言是不公平的，83更重要的是，苛刻責(zé)任所帶來(lái)的后果也是不可接受的：董事過(guò)于保守、品德優(yōu)秀的人拒絕出任、公司必須提高董事責(zé)任保險(xiǎn)數(shù)額并支付更多的保險(xiǎn)費(fèi)、董事要求公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)給予更多的預(yù)先補(bǔ)償?shù)龋@些成本最后將都由公司承擔(dān)。84獨(dú)立董事與內(nèi)部董事或高級(jí)管理人員相比信賴義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的程度不應(yīng)該相同。85在美國(guó)，總體而言獨(dú)立董事所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是很小的。86在公司法上，美國(guó)法院堅(jiān)持“商業(yè)判斷準(zhǔn)則”，董事為其善意（經(jīng)過(guò)某種程度的勤勉和謹(jǐn)慎以及不存在欺詐、不誠(chéng)實(shí)或利益沖突）作出的商業(yè)判斷承擔(dān)責(zé)任的幾率極小。近年來(lái)，有些法院發(fā)展出董事對(duì)公司事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)，這使董事在一定程度上失去了“商業(yè)判斷準(zhǔn)則”的保護(hù)。但是即使如此，法院也不要求董事對(duì)公司事務(wù)進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注，董事可以信賴和依靠公司管理人員去經(jīng)營(yíng)公司。正如有法院所表達(dá)的那樣，“如果沒(méi)有外部新的警告，董事有權(quán)利假設(shè)雇員以往的不法行為已經(jīng)停止，他們的行為現(xiàn)在都是正當(dāng)?shù)摹！痹谧C券法上，根據(jù)10b-5規(guī)則，任何明知、積極參與或因過(guò)失涉及信息披露欺詐等不當(dāng)行為的公司管理人員、董事應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。獨(dú)立董事不大可能明知和參與欺詐行為，即使有預(yù)感也往往只是一些表面上和模糊的。而認(rèn)定“過(guò)失”的條件是很高的，獨(dú)立董事必須存在對(duì)一系列足以表明公司內(nèi)部人不法行為的事實(shí)而故意不予理睬的情形，一般的疏乎不構(gòu)成“過(guò)失”。即使獨(dú)立董事行為滿足“過(guò)失”條件，一般也不會(huì)因此承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)槊绹?guó)最高法院的判例將因違反10b-5規(guī)則而應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事人限制在“主要違反者”（primary violators）之內(nèi)，如果獨(dú)立董事只是疏于監(jiān)督而不積極地參與披露文件的準(zhǔn)備、制作、編輯或簽署，通常不會(huì)被認(rèn)為是“主要違反者”。另外，獨(dú)立董事違反注意義務(wù)（忠實(shí)義務(wù)除外）的民事責(zé)任可以通過(guò)章程進(jìn)行限制甚至全部免除。87
總之，如果獨(dú)立董事不是積極的參與者，他只應(yīng)對(duì)嚴(yán)重失職行為(gross negligence) 承擔(dān)違反注意義務(wù)的民事責(zé)任。在“鄭百文”事件中，如果不存在特別情形足以引起一個(gè)合理謹(jǐn)慎的人警惕從而進(jìn)行調(diào)查，獨(dú)立董事有權(quán)依賴公司提供的信息，特別是依賴公司聘請(qǐng)的外部專家發(fā)表的財(cái)務(wù)報(bào)告、咨詢或?qū)徲?jì)意見(jiàn)，無(wú)論外部專家是否是造假的同謀（在“鄭百文”事件中，會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具了虛假報(bào)告）。獨(dú)立董事沒(méi)有能力審查外部報(bào)告本身的真實(shí)和妥當(dāng)，也沒(méi)有任何理由為專業(yè)機(jī)構(gòu)的“不軌”行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或律師事務(wù)所比獨(dú)立董事更有專業(yè)能力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有更強(qiáng)的承受能力。在市場(chǎng)上，信譽(yù)卓著的中介機(jī)構(gòu)所出具的報(bào)告顯然比不為市場(chǎng)所知的人在來(lái)源不詳?shù)男畔⒌幕A(chǔ)上所作出的判斷更有說(shuō)服力。88在《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布之前，證監(jiān)會(huì)曾在起初的內(nèi)部征求意見(jiàn)稿中對(duì)獨(dú)立董事規(guī)定了嚴(yán)厲的罰則，89這受到了業(yè)界幾乎一致的反對(duì)，因?yàn)槿绻麌?yán)格施行，將無(wú)人愿意擔(dān)此“重任”。但英美如何處理、中國(guó)如何規(guī)定才好，沒(méi)有人清楚。90在后來(lái)正式的征求意見(jiàn)稿中，對(duì)獨(dú)立董事責(zé)任有關(guān)的部分干脆全部被刪去。
最后，也許是更加突出的問(wèn)題，獨(dú)立董事監(jiān)督與監(jiān)事會(huì)監(jiān)督之間是怎樣的關(guān)系？如何區(qū)分二者的職責(zé)范圍？監(jiān)事會(huì)可以監(jiān)督獨(dú)立董事嗎？?jī)煞N監(jiān)督發(fā)生沖突時(shí)如何處理？91這個(gè)問(wèn)題如果不加解決，勢(shì)必會(huì)造成監(jiān)督設(shè)置疊床架屋，權(quán)限不清，要么重復(fù)監(jiān)督，增加監(jiān)督成本，要么相互推諉，“人人監(jiān)督，無(wú)人負(fù)責(zé)”。
對(duì)以上種種困惑，規(guī)則設(shè)計(jì)者不作任何回答，但問(wèn)題并沒(méi)有因此消失。那么，法院能勝任解釋工作嗎？前景也許并不樂(lè)觀。事實(shí)上，董事的義務(wù)與責(zé)任問(wèn)題不可能用制定法加以詳細(xì)描述，無(wú)論是英美法系還是大陸法系，公司業(yè)務(wù)的復(fù)雜和多樣使制定法只能對(duì)于董事的信賴義務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的概念抽象。92在普通法系，詳細(xì)的規(guī)則通常由法官制訂，這建立在判例的基礎(chǔ)上，普通法法法官有更多的酌處權(quán)，可以運(yùn)用信托責(zé)任或公平責(zé)任等一般原則裁決新的行為。相反，民法體系的法官超越法律運(yùn)用一般原則的能力被限定。與普通法模糊的信托原則相比，民法國(guó)家明確的規(guī)則可能經(jīng)常被有足夠想象力的內(nèi)部人鉆空子。在民法國(guó)家，阻礙法院發(fā)揮作用的另外原因是，很多法院缺乏動(dòng)力，不熟悉經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，不懂得如何運(yùn)用法律，甚至發(fā)生腐敗行為，不能指望這樣的法庭耗費(fèi)高昂成本調(diào)查疑難案件的事實(shí)或應(yīng)對(duì)復(fù)雜合同的偶發(fā)事件。93中國(guó)法院同樣沒(méi)有做好準(zhǔn)備，94同時(shí)，強(qiáng)制性的規(guī)定也使法院無(wú)法援引當(dāng)事人之間的安排（如公司章程中對(duì)獨(dú)立董事權(quán)利、義務(wù)、免責(zé)、與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系等的規(guī)定）。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)獨(dú)立董事制度的簡(jiǎn)陋設(shè)計(jì)將再次使法院陷入困境之中，法院將如何面對(duì)來(lái)自投資者對(duì)獨(dú)立董事或獨(dú)立董事對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)？問(wèn)題已經(jīng)擺在面前。95 無(wú)可否認(rèn)的是，一個(gè)高效的資本市場(chǎng)需要完善的法律制度。國(guó)外學(xué)者最近對(duì)俄羅斯等轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家證券市場(chǎng)發(fā)展的研究表明，對(duì)投資者的法律保護(hù)水平和力度看來(lái)是決定市場(chǎng)發(fā)展、維持投資者信心和對(duì)內(nèi)部人進(jìn)行控制的一個(gè)關(guān)鍵，完全放棄管制而僅僅依靠私人合同可能不足以產(chǎn)生維系活躍市場(chǎng)的信息披露和防范內(nèi)部人掠奪的機(jī)制。96然而，即使有關(guān)的研究證明了管制的作用，但并未準(zhǔn)確地告訴我們，什么樣的管制確實(shí)（或?yàn)槭裁矗┍群贤鹱饔茫矝](méi)有告訴我們，最好的法律體系應(yīng)當(dāng)包括那些東西。97換句話說(shuō)，市場(chǎng)可能存在問(wèn)題，但是如果要得出公司法領(lǐng)域需要立法干預(yù)的理由，除了證明私人締約存在成本外，更重要的是，要證明立法管制更有效率。98綜合以上兩個(gè)部分的論述，強(qiáng)制推行獨(dú)立董事制度的成本看來(lái)會(huì)大大超過(guò)可能的收益，謹(jǐn)慎的行為只能是由市場(chǎng)決定獨(dú)立董事的取舍。“摸著石頭過(guò)河”是中國(guó)改革者聊以自慰常用語(yǔ)之一，但至少得在踏腳前看得到河里有石頭！
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