[中國醫(yī)藥報]高秦偉：假藥案件何時立案

問：
　　2005年7月9日，A藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)，某醫(yī)療機構(gòu)使用的木瓜外觀性狀可疑（光木瓜），遂對其采取先行登記保存，并于2005年7月12日在當(dāng)事人在場的情況下對先行登記保存的木瓜進(jìn)行抽樣送檢，2005年12月20日收到檢驗報告書，稱該木瓜性狀與藥典描述不符，屬于假藥。
　　對于該案何時立案，執(zhí)法人員產(chǎn)生了不同觀點：有人認(rèn)為，立案時間應(yīng)是2005年7月9日。一方面先行登記保存屬于行政處罰案件調(diào)查取證中的一個證據(jù)保全措施，其性質(zhì)不同于查封、扣押，不可單獨存在，采取了先行登記保存措施，即說明執(zhí)法人員對案件已介入調(diào)查，立案時間為檢查當(dāng)日，從時間上講是一個連貫的過程，從程序上講，也符合發(fā)現(xiàn)可疑——立案——調(diào)查取證——行政處罰（撤案）的過程；另一方面，在檢查當(dāng)日立案，可避免一些案源的流失，加之有撤案這一補救程序，即使在調(diào)查終結(jié)后，對“違法事實不能成立的”，還可以“提出撤案申請，并填寫《撤案申請表》”（《行政處罰法》第三十八條第一款第（三）項、《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十七條第（三）項都有規(guī)定），撤案并解除先行登記保存。
　　有人認(rèn)為，立案時間應(yīng)是收到檢驗報告書時。從程序上講，《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時做出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十四條第四款規(guī)定：
“對不符合立案條件的，藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)填寫《解除先行登記保存物品通知書》。”具體到這一案件，七日內(nèi)及時做出的處理決定是抽樣送檢，送檢的結(jié)果是檢驗報告書證明該木瓜是假藥，在這一“證據(jù)”的證明下做出立案決定。如果檢驗報告書證明該木瓜為合格藥品則依據(jù)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》填寫《解除先行登記保存通知書》解除先行登記；從效果上講，因已對可疑藥品采取
先行登記保存措施，其不可能再對人體健康造成危害，在收到檢驗報告書后，依據(jù)這一證據(jù)穩(wěn)妥立案，避免了立案后又撤案的盲目。
　　請問：到底何時立案是正確的？
——讀者
答：
　　我認(rèn)為第二種觀點比較合理。因為，首先本案是由于“執(zhí)法人員對某醫(yī)療機構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督檢查”而引起的，并不是由接到公民、法人或其他組織舉報或者是上級交辦、下級報請查處的、有關(guān)部門移送的或其他方式、途徑披露的，所以，此時執(zhí)法人員的行為不應(yīng)該被理解為行政法學(xué)上的“行政處罰行為”，而是“行政檢查行為”或“行政調(diào)查行為”。在學(xué)理上，該活動是指行政機關(guān)在做出一定行政行為之前，要進(jìn)行收集與一定行政行為有關(guān)的信息資料的活動。行政調(diào)查、行政檢查與行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制等行政活動緊密相連，是行政執(zhí)法過程中不可或缺的一環(huán)，其為行政行為的進(jìn)一步實施提供了豐富的信息與資訊。但行政檢查或行政調(diào)查并不依賴于哪一種行政活動，而是獨立成為一種行政職權(quán)，分別根據(jù)不同的法律規(guī)范行使。當(dāng)然，行政檢查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)的行使，既可能引起行政處罰，也可能引起行政許可、認(rèn)可、獎勵，也可能不引起任何其他行政活動。在本案中，一次日常的監(jiān)督檢查，因檢驗報告稱“木瓜性狀與藥典描述不符，屬于假藥”，引起了行政處罰行為。這也就提示執(zhí)法人員在認(rèn)識行政執(zhí)法時，不能局限于幾個固定的行政行為，因為整個行政過程是連續(xù)的多種行為的組合，而非單獨實施了一種行為。
　　其次，這是一次日常的監(jiān)督檢查，這樣的行為會經(jīng)常發(fā)生，如果行政機關(guān)及其工作人員總是帶著行政相對人有“問題”的視角去執(zhí)法，可能會產(chǎn)生不必要的麻煩。行政處罰作為一項行政執(zhí)法活動，其目標(biāo)僅在于將一定的行政懲罰措施施加于違反行政法律規(guī)范的人。只有實施了違反行政法律規(guī)范的行為，并具有一定行政責(zé)任能力的公民、法人或者其他組織，才是行政處罰的適用對象。隨著公法領(lǐng)域?qū)Ψㄖ巍⑷藱?quán)、平等諸多理念的日漸重視，行政領(lǐng)域也應(yīng)強調(diào)對個人權(quán)利的尊重，也應(yīng)基于行政機關(guān)與行政相對人相互信任及充分保障行政相對人權(quán)利的理念展開活動，以一種“合法性推定”的原則，謀求權(quán)力和權(quán)利之間最大限度的平衡。上述事實中，執(zhí)法人員應(yīng)該采取這樣的心態(tài)進(jìn)行監(jiān)督檢查，當(dāng)然若發(fā)現(xiàn)有可疑之處，按照合法程序采取先行登記保存也是合理的。不過此時，包括以后的抽
樣送檢，該行政行為仍屬于行政檢查或行政調(diào)查行為，僅當(dāng)A藥品監(jiān)管部門收到檢驗報告書時，行政行為才轉(zhuǎn)換為行政處罰行為，也就是本案的立案時間。
　　總之，結(jié)合《行政處罰法》與《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的立法原意及相關(guān)法條來理解（尤其是后者的第十四條），行政處罰案件應(yīng)是基于“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的”情況下才予以立案并做出決定的，而不是在一般日常性監(jiān)督檢查時就予以立案，這不僅不會實現(xiàn)行政目的，而且還會浪費有限的行政資源。所以，筆者認(rèn)為第二種觀點較為理。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 高秦偉）