高秦偉：論行政法規(guī)范解釋的司法審查

一、問(wèn)題的提出
　　中國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第4條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。同樣，現(xiàn)行《民事訴訟法》第7條、《刑事訴訟法》第6條均作了類似的規(guī)定。從立法政策學(xué)的角度來(lái)講，其是中國(guó)訴訟制度的一項(xiàng)重要原則，它要求司法人員在辦案過(guò)程中忠于法律，依法認(rèn)定案件事實(shí)，以法律為尺度作出合法的裁判。但是由于行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟畢竟在功能上存在著不同：民事訴訟、刑事訴訟制度主要在于發(fā)揮司法權(quán)的居中裁斷職能，而行政訴訟主要是以審查具體行政行為的合法性而展開(kāi)制度設(shè)計(jì)的， 既涉及到如何判斷適用行政法規(guī)范是否正確的問(wèn)題， 也涉及到行政機(jī)關(guān)作為法適用機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)作為復(fù)審機(jī)關(guān)之間的關(guān)系處理問(wèn)題。這些問(wèn)題尤其是關(guān)于行政過(guò)程中法規(guī)范解釋效力確定問(wèn)題的爭(zhēng)論糾葛于中國(guó)行政訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展階段之中。而在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著國(guó)家管理職能的加強(qiáng)，越來(lái)越多的制定法都直接面向行政機(jī)關(guān)或者說(shuō)由它們負(fù)責(zé)實(shí)施，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)范的解釋是大量的，也是必然的。這也使得“解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)” 的判斷發(fā)生了改變，變化為行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)都需要解釋行政法規(guī)范從而更好地執(zhí)行、適用法律。日常生活中，絕大部分的行政執(zhí)法活動(dòng)并不會(huì)訴諸法院，行政法規(guī)范解釋的效力往往具有最終性。一旦行政爭(zhēng)議訴諸法院，情況就要復(fù)雜一些。如何界分法院與行政之間的關(guān)系，如何確定行政機(jī)關(guān)法規(guī)范解釋的效力，如何在《行政訴訟法》中作以回應(yīng)，都成為人們較為關(guān)注的課題。因此本文擬就此問(wèn)題作一個(gè)初步的探討，并提出相關(guān)的建議，以求方家。

　　二、行政法規(guī)范的解釋與適用
　　行政法是由成千上萬(wàn)種行政法規(guī)范組成的，不同的規(guī)范體系與內(nèi)容構(gòu)成行政法的完整形態(tài)。法規(guī)范是法律制度的“基本粒子”，要理解法，就必須了解法規(guī)范的概念、語(yǔ)言、結(jié)構(gòu)和功能。 因此，關(guān)注行政法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容莫過(guò)于對(duì)行政法規(guī)范的研究。與憲法規(guī)范、民法規(guī)范、刑法規(guī)范相比，行政法規(guī)范并沒(méi)有統(tǒng)一地體現(xiàn)于一部法典之中，而是由多種層級(jí)的法源構(gòu)成，既有實(shí)體性規(guī)范，又有程序性規(guī)范；既有一般性的規(guī)范，也有專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的規(guī)范；既有原則性的規(guī)范，又有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程等，呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，這也為行政機(jī)關(guān)適用行政法規(guī)范帶來(lái)了一定的困難。此種情形下，解釋問(wèn)題便顯得十分重要了。在實(shí)踐中，適用法規(guī)范的機(jī)關(guān)主要包括行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，本文如無(wú)特殊說(shuō)明，行政法規(guī)范解釋一般指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)范的解釋。
從法解釋學(xué)的角度來(lái)講，行政立法亦可視作是對(duì)法律規(guī)范的解釋，在實(shí)行分權(quán)的國(guó)家均采取這樣的觀點(diǎn)，因?yàn)樽h會(huì)是惟一的立法機(jī)關(guān)，授權(quán)立法實(shí)際上是對(duì)法律規(guī)范的具體化。這種具體化在多數(shù)情況下是結(jié)合實(shí)際情況，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)以解釋的方法來(lái)展開(kāi)的，而非簡(jiǎn)單地將法律照抄為行政規(guī)則。如在美國(guó)，聯(lián)邦行政程序法的起草者希望規(guī)則能夠成為行政機(jī)關(guān)“主要的政策考量”工具， 但在起初基于形式法治主義理念的影響，規(guī)則制定并沒(méi)有引起行政機(jī)關(guān)的興趣，如美國(guó)國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)（NLRB）與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）就極少使用規(guī)制制定權(quán)。 但隨著行政國(guó)家的興起，規(guī)則制定成為行政機(jī)關(guān)一個(gè)重要的政策工具。 目前美國(guó)行政實(shí)踐中的規(guī)則約有十余種， 其中包括立法性規(guī)則（legislative rules）、解釋性規(guī)則（interpretative rules）、政策說(shuō)明（policy statements or general statements of policy）、手冊(cè)（manuals）、基準(zhǔn)（guidelines）、工作指南（staff instructions）、意見(jiàn)函（opinion letters）以及訴訟中的主張（litigating positions）等等。在中國(guó)除行政法規(guī)與行政規(guī)章外，其他形式的行政法規(guī)范解釋形式也比較多， 主要的形式有政策說(shuō)明、法律詢問(wèn)答復(fù)，其他的還有新聞發(fā)布、辦事手冊(cè)、辦事指南、建議書(shū)等。
行政機(jī)關(guān)制定政策說(shuō)明主要出于以下兩個(gè)目的：一是給工作人員提供行動(dòng)基準(zhǔn)；二是對(duì)公眾尤其是被規(guī)制實(shí)體宣示自己的意圖。 行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查或指控時(shí)，為說(shuō)明行政機(jī)關(guān)將如何對(duì)特定情況作出裁決，經(jīng)常會(huì)采用政策說(shuō)明的形式。 在行政機(jī)關(guān)的政策說(shuō)明中，往往也包含行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)法律涵義的理解與闡述。政策說(shuō)明表明行政機(jī)關(guān)對(duì)未來(lái)規(guī)章制定權(quán)如何運(yùn)作的打算，但并不立即拘束任何人。政策說(shuō)明雖然沒(méi)有法律上的拘束力，但具有實(shí)際上的拘束力。 例如在揚(yáng)訴社會(huì)營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)（Young v. Community Nutrition Institution）案中， 美國(guó)食品和藥品監(jiān)督管理局（FDA）的“行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”作為政策說(shuō)明，僅僅是提供信息，不具有約束力，但實(shí)踐運(yùn)作中FDA視這些標(biāo)準(zhǔn)是有拘束力的。在中國(guó)，這種以政策說(shuō)明的方式解釋行政法規(guī)范的現(xiàn)象也是較多的。一般認(rèn)為政策說(shuō)明系行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)行為，是行政機(jī)關(guān)關(guān)于如何執(zhí)行好法律、法規(guī)作出的大綱式的陳述。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的若干意見(jiàn)》， 是對(duì)2000年頒布的《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》實(shí)施中的法律政策的說(shuō)明。又如《四川省人民政府關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施〈農(nóng)村土地承包法〉的意見(jiàn)》 是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》在四川實(shí)施的政策性建議，意在解釋法律。
在行政相對(duì)人與行政官員之間，最為經(jīng)常的接觸是要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)政策、程序或法律解釋的咨詢意見(jiàn)。 提供意見(jiàn)對(duì)規(guī)制者與被規(guī)制者都有益處。在許多情況下，某一行政法規(guī)或行政機(jī)關(guān)的規(guī)則、先例可能并不能明確地表達(dá)行政機(jī)關(guān)如何處理特定行為或作法的意思，通過(guò)了解行政機(jī)關(guān)當(dāng)前的法律解釋，知曉行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行意圖，相對(duì)人據(jù)此可以作出較理想的決定并避免預(yù)料不及的責(zé)任。此外，由于行政機(jī)關(guān)的工作人員掌握某一特定領(lǐng)域的技術(shù)專長(zhǎng)，他們或許能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人提出遵守行政機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)章的有效方法。例如，環(huán)境機(jī)關(guān)的工作人員就有可能將其掌握的污染控制技術(shù)方面的詳盡知識(shí)告訴在受到影響的工業(yè)工作的個(gè)人。從行政官員處獲得法律或技術(shù)咨詢的機(jī)會(huì)對(duì)于小型企業(yè)尤為重要，因他們常常是小本經(jīng)營(yíng)，不能掌握他們面對(duì)的所有規(guī)制性項(xiàng)目的要求規(guī)定，事先知曉行政機(jī)關(guān)的一些規(guī)定或許會(huì)減少不必要的損失。 而從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，向公眾提供咨詢是一種投入最低的引導(dǎo)受規(guī)制者自愿遵從規(guī)定的有益方法，預(yù)防式的行為總比事后補(bǔ)救要來(lái)得便捷一些。國(guó)內(nèi)目前關(guān)于法律詢問(wèn)答復(fù)問(wèn)題的研究并不多見(jiàn)， 無(wú)論從形式還是內(nèi)容方面而言，這種法律解答或法律答復(fù)無(wú)疑是最為典型的行政法規(guī)范解釋，其并不與被解釋的文本具有同等效力，但一般認(rèn)為其具有拘束下級(jí)行政機(jī)關(guān)的實(shí)效，是一種非嚴(yán)格意義上的解釋。往往針對(duì)具體的情況、具體案件或解決特定問(wèn)題而作出的法律說(shuō)明，再由有關(guān)的申請(qǐng)機(jī)關(guān)遵守執(zhí)行之。在行政實(shí)踐中常常表現(xiàn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)（并不一定有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）向上級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求解釋，上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù)解釋。 法律詢問(wèn)答復(fù)一般不解決實(shí)際糾紛，僅僅是幫助理解法律上的疑難，使有關(guān)單位或部門正確地理解、執(zhí)行或適用法律。但由于答復(fù)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，這種指導(dǎo)效力往往成為遇到理解法律疑難問(wèn)題時(shí)的正確選擇，性質(zhì)類似于學(xué)理解釋，但又有不同。解釋的問(wèn)題可以重復(fù)，一些不了解已經(jīng)作出有關(guān)法律解釋的地方或部門，可能就同樣的問(wèn)題請(qǐng)求給予答復(fù)，解決本地方或部門存在的問(wèn)題。重復(fù)解釋、反復(fù)答復(fù)的情況較多，如果公布有一般性的效力，可能會(huì)具有規(guī)范性效力。在內(nèi)容上類似于“一部分屬于法律如何具體應(yīng)用的解釋，也有一部分是法律常識(shí)性的解釋。” 另外，還存在公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)提出法律咨詢，對(duì)此行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)也應(yīng)屬于此類行政法規(guī)范解釋。
同時(shí)值得注意的是，以上列舉的幾類解釋并非能構(gòu)成行政法規(guī)范解釋的全部，大量的個(gè)案解釋亦應(yīng)值得我們?nèi)パ芯繉?duì)它的審查基準(zhǔn)。所有這些行政法規(guī)范解釋給行政機(jī)關(guān)適用行政法規(guī)范帶來(lái)了便利，但也給司法審查帶來(lái)了挑戰(zhàn)，我們?cè)谛薷摹缎姓V訟法》時(shí)應(yīng)該予以足夠的重視。

　　三、司法審查的能動(dòng)與被動(dòng)
　　在傳統(tǒng)分權(quán)理念的支配下，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)于法律是絕對(duì)的執(zhí)行，但由于立法技術(shù)及社會(huì)的復(fù)雜性，這種觀念受到了極大的挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)有意或無(wú)意制定一些含糊的法律，使得行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)均具有了法規(guī)范的解釋權(quán)。而事實(shí)證明，此種做法適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)于充分保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)個(gè)體正義與實(shí)質(zhì)主義的法治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不過(guò)，對(duì)于行政法規(guī)范解釋的司法審查，確實(shí)需要我們仔細(xì)研究。一方面因?yàn)樵谛姓?guó)家理念的影響下，公共福祉的體現(xiàn)，不僅要靠獨(dú)立公正并具有法律專業(yè)的法院，行政機(jī)關(guān)或政府整體所主導(dǎo)的程序更是影響公共福祉體現(xiàn)的重要場(chǎng)域。 另一方面，司法機(jī)關(guān)并不愿意放棄自己對(duì)于法律問(wèn)題的最后決斷權(quán)。這也使得司法審查總是處于被動(dòng)與能動(dòng)的兩難角色之中，不過(guò)換個(gè)視角來(lái)看，這種兩難困境正說(shuō)明了司法審查具有較強(qiáng)的藝術(shù)性，其對(duì)行政訴訟立法與司法實(shí)踐提出了較高的要求。
　　從西方國(guó)家的立法及司法實(shí)踐來(lái)看，法律審或者講對(duì)行政法規(guī)范解釋的審查出現(xiàn)了以下三種現(xiàn)象，值得我們?cè)谛姓V訟立法及司法實(shí)踐中去重點(diǎn)關(guān)注：
　　其一，解釋功能化。起初，分權(quán)原則的首要目標(biāo)在于通過(guò)不同國(guó)家權(quán)力的制約與平衡，以控制國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利與自由，這是一種“控權(quán)”模式。但自二戰(zhàn)以后，行政國(guó)家出現(xiàn)，國(guó)家任務(wù)不斷擴(kuò)展，國(guó)家承擔(dān)了大量的服務(wù)（給付）義務(wù)。在關(guān)于分權(quán)原則的理解上，也不再是單純地從控制國(guó)家的角度來(lái)理解，而是越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)憲政體制的“協(xié)調(diào)”職能。協(xié)調(diào)的職能也許可以描述為20世紀(jì)中葉以來(lái)憲政體制的最突出的功能。這種政府結(jié)構(gòu)變動(dòng)是成功的，它適應(yīng)了對(duì)一種職能之重要性的強(qiáng)調(diào)，這種職能在現(xiàn)代政府中技術(shù)性的、社會(huì)的和國(guó)際的背景下極其重要。而且，這種成功本身就有助于指出，控制問(wèn)題與協(xié)調(diào)問(wèn)題完全不同， 因此，這也就告訴我們?cè)谠O(shè)計(jì)分權(quán)制度時(shí)，不應(yīng)將注意力過(guò)度傾注于權(quán)力拆分或者拆分之后的對(duì)抗層面上，而是應(yīng)通盤考慮各種權(quán)能的整合效應(yīng)，更加注重監(jiān)督制約機(jī)制的建立。謝弗林案 是美國(guó)對(duì)法院、國(guó)會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間國(guó)家權(quán)力分配的一種新的探索、新的嘗試，該“判決使行政機(jī)關(guān)成為聯(lián)邦法律的主要解釋者，將法院降格為只是執(zhí)行清晰法律條款的消極地位。這反過(guò)來(lái)，將對(duì)政府三機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力總體平衡有巨大影響。行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)立法的解釋，將獲得實(shí)現(xiàn)政策快速改變的新權(quán)力；法院在控制行政機(jī)關(guān)的擴(kuò)展和保護(hù)與過(guò)去相關(guān)利益方面只能發(fā)揮有限作用；而國(guó)會(huì)由于無(wú)法依賴法院執(zhí)行無(wú)明確規(guī)定制度的理解，將不得不通過(guò)制定更詳細(xì)的法律或者加強(qiáng)監(jiān)督聽(tīng)證的方法作出反應(yīng)。” “面對(duì)當(dāng)今行政權(quán)擴(kuò)大的，如何發(fā)揮行政權(quán)有益于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展保障社會(huì)福祉的積極作用，同時(shí)克服行政權(quán)自身可能產(chǎn)生的專斷及其他缺陷的弊病，即法律與行政的關(guān)系如何重新定位，傳統(tǒng)的控制方法如何與行政國(guó)的價(jià)值、職能和缺陷相適應(yīng)，是現(xiàn)代行政法學(xué)者不斷追尋的問(wèn)題。謝弗朗案是美國(guó)行政法學(xué)界在法律解釋方面努力解決這一問(wèn)題的一種嘗試。” 這一新的嘗試的目的是既要發(fā)揮行政法規(guī)范解釋的應(yīng)有效能，又要克服因司法審查能動(dòng)與被動(dòng)之間來(lái)回交替帶來(lái)的不利因素。巧合的是德國(guó)也在法解釋方面提出了類似的觀點(diǎn)，在德國(guó)對(duì)不確定法律概念適用的的最終決定權(quán)歸屬于行政還是司法，“取決于其機(jī)關(guān)之構(gòu)成員及其資格、程序及對(duì)問(wèn)題之處理能力，亦即何者系得為最可能正確之決定者，即將最后決定權(quán)歸屬于它，若其最后決定權(quán)歸屬于行政機(jī)關(guān)，則司法對(duì)行政之審查程度應(yīng)受到限制。” 盡管兩大法系對(duì)此種探索的名稱并不一致，如德國(guó)稱為功能結(jié)構(gòu)取向的法律解釋模式，美國(guó)稱為比較分析組織的法律解釋模式， 但大意都在于以憲政為框架，以保障公民權(quán)利自由為目的，強(qiáng)調(diào)國(guó)家職能的合理配置，而不僅僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立與控制。
　　其二，原則豐富化。相對(duì)于過(guò)去，現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，諸如：經(jīng)濟(jì)流動(dòng)、通貨膨脹、跨國(guó)企業(yè)、環(huán)境公害、能源危機(jī)、交通事故、醫(yī)療責(zé)任、產(chǎn)品缺損等等，這就要求承認(rèn)制定法有漏洞、僵化等方面的局限性，要求行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地解釋法規(guī)范，“……正義與理智迫使我們慷慨地、合乎人情地使法律條文適應(yīng)現(xiàn)代生活的現(xiàn)實(shí)與要求。” 這時(shí)的行政定義已經(jīng)徹底發(fā)生改變。學(xué)者們認(rèn)為行政是“為適應(yīng)國(guó)家社會(huì)的需要具體實(shí)施公共政策的過(guò)程及行動(dòng)”，“是通過(guò)認(rèn)定具體事實(shí)，解釋運(yùn)用法律，整體上統(tǒng)一實(shí)施公共政策的作用”。 面對(duì)這些變化，法院的審查原則也發(fā)生了變化，在注重合法性審查的基礎(chǔ)上亦開(kāi)始注重合理性原則的運(yùn)用。如英國(guó)首創(chuàng)合理性原則，其標(biāo)準(zhǔn)之一就包括了法律解釋的錯(cuò)誤。 原則的豐富化有利于在保障行政權(quán)能動(dòng)性的同時(shí)，最大限度地拘束行政裁量權(quán)的濫用。在美國(guó)司法審查的理論與實(shí)踐中，關(guān)于這一原則的探討是極其深入的，如果國(guó)會(huì)沒(méi)有“就涉及問(wèn)題作出直接說(shuō)明”，只要解釋“合理”，任何行政機(jī)關(guān)的解釋都應(yīng)得到確認(rèn)。在此情況下，行政機(jī)關(guān)法律解釋獲得尊重是因?yàn)閲?guó)會(huì)立法將某些解釋權(quán)委任給了行政機(jī)關(guān)，法院的法律宣示職能因此受到了一定的限制，從法理的角度來(lái)看，給予行政機(jī)關(guān)一定的尊重并不違背馬伯里訴麥迪遜（Marbury v. Madison）案和APA的相關(guān)規(guī)定。 其不過(guò)是將法院對(duì)立法權(quán)的直接尊重變?yōu)榱碎g接尊重。
　　其三，基準(zhǔn)精細(xì)化。行政是復(fù)雜的，必然要求審查基準(zhǔn)的精細(xì)化。最佳的狀態(tài)是對(duì)應(yīng)每一種行政行為，設(shè)置不同的審查基準(zhǔn)。當(dāng)然這在立法上是難以實(shí)現(xiàn)的，需要通過(guò)豐富的司法實(shí)踐去發(fā)展與完善。這一點(diǎn)也為各國(guó)的行政訴訟立法與司法實(shí)踐的互動(dòng)所證明。以美國(guó)為例，其對(duì)于抽象層面的解釋（主要以行政規(guī)則為主），并不是不加區(qū)分的審查，而是結(jié)合該行政規(guī)則的制定程序、涉及的內(nèi)容以及根本屬性（是立法性規(guī)則還是解釋性規(guī)則，是政策說(shuō)明還是法律詢問(wèn)答復(fù)，或者是裁決中的個(gè)案解釋），展開(kāi)不同強(qiáng)度的審查。 而同時(shí)，亦注重與案件事實(shí)的結(jié)合，細(xì)化合理性原則的具體內(nèi)容，如對(duì)行政專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的尊重、對(duì)一致性解釋的尊重等都表明司法機(jī)關(guān)在通過(guò)精細(xì)化的基準(zhǔn)審查調(diào)整自己在公眾生活中的位置。
　　總之，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力之間的功能，豐富合法性審查原則的內(nèi)容，細(xì)化審查基準(zhǔn)已經(jīng)成為行政訴訟立法與實(shí)踐的重要趨勢(shì)，理應(yīng)受到我們的關(guān)注。

　　四、現(xiàn)行《行政訴訟法》的缺陷與改進(jìn)建議
　　現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)于司法審查的強(qiáng)度與范圍規(guī)定是極少的，第54條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。這里的“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”被學(xué)者們具體理解為：適用尚未生效或已經(jīng)失效的法律、法規(guī)；本該適用該法，卻適用另一法；本應(yīng)適用該條文，卻適用了另一條文；適用了不該適用的條文；該適用的條文沒(méi)有適用；所適用的行政法規(guī)范本身違法。 其實(shí)還應(yīng)包括行政法規(guī)范解釋上的錯(cuò)誤，這可以通過(guò)案例分析得出。 但由于實(shí)定法的規(guī)定， 中國(guó)法院除最高人民法院外并不具有法律解釋權(quán)，也未對(duì)司法解釋與行政解釋之間的關(guān)系作以明確界定，導(dǎo)致了實(shí)踐中各級(jí)法院在審查后者上陷于困境， 這也影響法定審查根據(jù)的包容性，使其無(wú)法適用于不同的環(huán)境。而同時(shí)，人民法院審理行政案件，只對(duì)其合法性進(jìn)行審查，導(dǎo)致法院對(duì)一些法律問(wèn)題無(wú)法表達(dá)自己的見(jiàn)解，無(wú)法確定應(yīng)在何種情況下尊重行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在何種情況下應(yīng)該以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，判斷基準(zhǔn)單一或匱乏，使得司法權(quán)并未發(fā)揮其在社會(huì)生活中的應(yīng)有作用。
基于上述分析，及借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)建議或者講在修改《行政訴訟法》需要應(yīng)予以考量的問(wèn)題有：
其一，需要對(duì)分權(quán)理論進(jìn)行重新審視。
中國(guó)的行政訴訟立法對(duì)于權(quán)力分立的價(jià)值并不十分重視，所以在配置行政權(quán)與司法權(quán)時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)極端化的情況：要么主張司法全面代替行政，要么完全否定對(duì)某種行政行為（如對(duì)抽象行政行為）的司法審查。行政訴訟雖然以一種司法權(quán)審查行政權(quán)的面目出現(xiàn)，但兩者并非一種殊死對(duì)抗，在統(tǒng)一的憲政體制下，更多的是一種分工與協(xié)作，既要保證司法說(shuō)最后一句話的權(quán)力，也要尊重行政的自主權(quán)和首次判斷權(quán)。應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到兩種權(quán)力的長(zhǎng)處與不足，既發(fā)揮司法權(quán)的中立性、能動(dòng)性，亦強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的專業(yè)性與能動(dòng)性。應(yīng)針對(duì)不同的行政行為（如行政立法與行政規(guī)范性文件不僅名稱不同，且規(guī)制的內(nèi)容也不同），盡量細(xì)化審查基準(zhǔn)，這對(duì)于我們今后建立抽象行政行為的司法審查制度具有重要的指導(dǎo)意義。目前的中國(guó)，在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)作中，如何充實(shí)司法對(duì)行政的統(tǒng)制功能的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)成為探討行政訴訟法修改問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)。
其二，需要對(duì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新審視。
中國(guó)目前關(guān)于“行政合法性原則”中的“合法性”標(biāo)準(zhǔn)，大多停留在“形式”意義之上，即要求行政機(jī)關(guān)的行政行為如果遵守法律、做到與法律的一致性。至于“法”本身的“合法性”尚未顧及。就行政法規(guī)范解釋效力的確定問(wèn)題來(lái)看，一概由行政機(jī)關(guān)說(shuō)了算或由法院進(jìn)行全面審查的做法都是不科學(xué)的，可取的方法可能是針對(duì)不同類型的行政法規(guī)范解釋行為建立不同的審查基準(zhǔn)、考量不同的審查因素，進(jìn)而構(gòu)建行政訴訟法中的合理性審查基準(zhǔn)。因此，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，使合法內(nèi)含合理有助于從形式合法走向?qū)嵸|(zhì)合法。目前有關(guān)行政訴訟立法建議稿將合法性審查內(nèi)涵加以豐富，即體現(xiàn)了對(duì)于合理性原則的重視。
其三，需要對(duì)行政法規(guī)范解釋制度進(jìn)行重新審視。
如前所述，大量的行政法規(guī)范解釋并未受到司法審查，更不用講什么審查原則與基準(zhǔn)的重構(gòu)問(wèn)題了。所以在修改《行政訴訟法》時(shí)，也應(yīng)將目光放置于本法之外，畢竟修改并非畢一役而竟全功，其需要整個(gè)法治環(huán)境的配合，需要去研究行政權(quán)力的運(yùn)作、行政程序的運(yùn)作、行政法規(guī)范解釋的權(quán)力配置、法院的解釋權(quán)等具體問(wèn)題。當(dāng)然，從《行政訴訟法》的實(shí)施來(lái)看，目前許多突出的問(wèn)題并非與立法不完善有關(guān)，所以有必要加強(qiáng)對(duì)《行政訴訟法》的解釋，使之與社會(huì)發(fā)展的需要相適應(yīng)。解釋適用在一定程度上能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行法規(guī)范的不足，并且，法規(guī)范解釋的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是需要重點(diǎn)提倡和大力培養(yǎng)的。法全面修改的方法，宜于在解釋適用實(shí)在無(wú)法解決的根本性問(wèn)題的解決方面，或者大量的解釋適用需要綜合協(xié)調(diào)之際使用。這是我們?cè)谛薷摹缎姓V訟法》時(shí)應(yīng)加以注意的。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）