編者按：為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要并與國家編制五年計(jì)劃更好銜接，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)核算與統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系的綜合配套改革，國務(wù)院(2003)29號文件決定，在2004年開展第一次全國經(jīng)濟(jì)普查，今后全國經(jīng)濟(jì)普查將每10年進(jìn)行兩次。經(jīng)濟(jì)普查是為正確認(rèn)識國情、準(zhǔn)確把握國力、科學(xué)制定國策而采取的一項(xiàng)重要舉措，是我國經(jīng)濟(jì)生活的一件大事。如何將這項(xiàng)沒有先例的活動(dòng)納入法制軌道，使其依法順利進(jìn)行和完成，對法學(xué)界來說是一個(gè)亟待研究和解決的新課題。劉雙舟博士的這篇文章，對經(jīng)濟(jì)普查進(jìn)行了初步的法律分析，以期更多的同仁來共同關(guān)注。
2004年開展的全國經(jīng)濟(jì)普查，是我國有史以來的第一次全國性的經(jīng)濟(jì)普查活動(dòng)，而且今后還將長期開展。經(jīng)濟(jì)普查對于法學(xué)界來講，或許還是一個(gè)陌生的概念。筆者用一家之言，試圖對此進(jìn)行粗淺的法律分析，作為引玉之磚，企盼法學(xué)同仁不吝賜教。
一、重新認(rèn)識行政調(diào)查在行政法上的地位
經(jīng)濟(jì)普查本身是一種國家統(tǒng)計(jì)行為。統(tǒng)計(jì)法第二條規(guī)定：“統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料和統(tǒng)計(jì)咨詢意見，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督。”第十條第一款規(guī)定：“統(tǒng)計(jì)調(diào)查應(yīng)當(dāng)以周期性普查為基礎(chǔ)，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體，以必要的統(tǒng)計(jì)報(bào)表、重點(diǎn)調(diào)查、綜合分析等為補(bǔ)充，搜集、整理基本統(tǒng)計(jì)資料。”這是開展經(jīng)濟(jì)普查的主要法律依據(jù)。開展經(jīng)濟(jì)普查，是履行政府職責(zé)，為國家提供信息服務(wù)的重要活動(dòng)，從這個(gè)角度講，經(jīng)濟(jì)普查是一種具體行政行為，應(yīng)由行政法來調(diào)整。但是，經(jīng)濟(jì)普查本身并不是一個(gè)準(zhǔn)確的行政法概念。筆者認(rèn)為，從其整體特征而言，經(jīng)濟(jì)普查活動(dòng)是國家行政主體的一種行政行為，其涉及的法律關(guān)系主要是統(tǒng)計(jì)行政主體與統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象以及其他參與該項(xiàng)活動(dòng)的法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要內(nèi)容是統(tǒng)計(jì)行政主體通過要求相對人填寫有關(guān)表格、進(jìn)行登記、或者保留、報(bào)送有關(guān)資料等方式來搜集和獲取相關(guān)資料，所以經(jīng)濟(jì)普查應(yīng)當(dāng)屬于行政調(diào)查行為的范疇。也就是說，經(jīng)濟(jì)普查是一種行政調(diào)查行為，屬于行政調(diào)查中的強(qiáng)制性調(diào)查。
行政調(diào)查在傳統(tǒng)的行政法理論上，始終沒有取得其應(yīng)有的獨(dú)立地位，即使在研究行政調(diào)查行為時(shí)，也很少將經(jīng)濟(jì)普查這樣的統(tǒng)計(jì)行為納入研究范疇。一般認(rèn)為，行政調(diào)查是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，由行政主體依據(jù)其職權(quán)，對一定范圍內(nèi)的行政相對人進(jìn)行的，可能影響相對人權(quán)益的檢查、了解等信息收集活動(dòng)。它不同于公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)為追究犯罪而進(jìn)行的刑事偵查和人民法院為裁判而進(jìn)行的法庭調(diào)查，與立法機(jī)關(guān)為了立法而進(jìn)行的征求意見活動(dòng)也有所不同。它是由行政主體采取的一種具體行政行為。
行政調(diào)查對于行政管理和社會(huì)發(fā)展都非常重要，但是行政法學(xué)界對其研究卻十分薄弱。由于行政調(diào)查的形態(tài)過于復(fù)雜，在性質(zhì)上兼?zhèn)淞顺绦蚍ê蛯?shí)體法上的意義，因此，要想在行政法上對行政調(diào)查做出準(zhǔn)確的定性不易。鑒于行政調(diào)查構(gòu)成了幾乎所有其他行政行為的必經(jīng)程序，而且大多數(shù)情況下，行政調(diào)查是起準(zhǔn)備或輔助作用的事實(shí)行政行為，傳統(tǒng)行政法理論上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)查只是行政程序的一個(gè)階段；另外，由于大部分行政調(diào)查是行政主體的職權(quán)行為，調(diào)查權(quán)的行使既不需要以調(diào)查對象的申請或請求為前提，也不需要采取協(xié)商方式來實(shí)現(xiàn)，而是行政主體根據(jù)其職能、職責(zé)的需要，單方面主動(dòng)地作出決定，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，所以傳統(tǒng)行政法理論中也有人將行政調(diào)查定性為一種行政即時(shí)強(qiáng)制。筆者認(rèn)為，在新形勢下，對于行政調(diào)查的法律性質(zhì)及其在行政法上的地位應(yīng)該重新認(rèn)識，對傳統(tǒng)行政法理論中含義較窄的行政調(diào)查概念應(yīng)做廣義的解釋，應(yīng)當(dāng)確立行政調(diào)查在行政法上的獨(dú)立概念資格，將行政調(diào)查作為一個(gè)囊括經(jīng)濟(jì)普查等活動(dòng)在內(nèi)的獨(dú)立的一類具體行政行為來研究。 二、經(jīng)濟(jì)普查的現(xiàn)實(shí)要求盡快出臺普查法
我國傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系，基本上是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和分級管理的要求形成的，中間環(huán)節(jié)多，受到的干擾較大，統(tǒng)計(jì)信息失實(shí)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在總結(jié)我國多年統(tǒng)計(jì)經(jīng)驗(yàn)和借鑒國際上成功作法的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1994年批轉(zhuǎn)了國家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于建立國家普查制度改革統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系的請示》，確定了以周期性普查為基礎(chǔ)，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系，全國人大常委會(huì)也相應(yīng)地對統(tǒng)計(jì)法作了修訂，該法第十條第一款的規(guī)定，以法律的形式肯定以周期性普查為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系，明確了普查在整個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系中的基礎(chǔ)地位。
普查是專門組織的、全國性的、對全體統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象普遍進(jìn)行的一次性全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查，實(shí)踐證明普查取得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一般比經(jīng)常性的全面報(bào)表調(diào)查取得的數(shù)據(jù)更為全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確、可靠。但是由于普查涉及范圍廣、參與部門多、技術(shù)要求高、工作難度較大，單靠統(tǒng)計(jì)部門是無法完成的，需要多部門的通力合作，再加上普查的成本較高，目前世界上大部分發(fā)達(dá)國家仍采用單項(xiàng)調(diào)查。建國以來我國進(jìn)行的幾次人口普查、工業(yè)普查和第三產(chǎn)業(yè)普查，名為普查，事實(shí)上也還是按單項(xiàng)調(diào)查的模式來進(jìn)行的，主要的法律依據(jù)是以統(tǒng)計(jì)法為核心的統(tǒng)計(jì)法律體系。但是，由于我國現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)法律體系無法涵蓋普查活動(dòng)中涉及到的所有法律關(guān)系，因此，普查并不能作到真正的有法可依。在這種情況下，各級政府的紅頭文件往往充當(dāng)了重要角色。這次全國經(jīng)濟(jì)普查就是由國務(wù)院(2003)29號文件啟動(dòng)的。
經(jīng)濟(jì)普查屬于行政強(qiáng)制調(diào)查，被調(diào)查者負(fù)有依法如實(shí)提供統(tǒng)計(jì)資料的法定義務(wù)，無權(quán)對調(diào)查予以拒絕。對虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改普查資料的單位和個(gè)人還要依法追究法律責(zé)任，這種調(diào)查往往以影響被調(diào)查者的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或營業(yè)自由等為代價(jià)，而這些權(quán)利恰恰是憲法規(guī)定的公民的最重要的基本權(quán)利。依據(jù)法律保留原則，憲法關(guān)于公民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為皆須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。所以主要依靠政府文件來規(guī)范經(jīng)濟(jì)普查這樣一些大型調(diào)查活動(dòng)的現(xiàn)狀應(yīng)該盡快加以改變。
統(tǒng)計(jì)法第十條第二款規(guī)定：“重大的國情國力普查，需要?jiǎng)訂T各方面力量進(jìn)行的，由國務(wù)院和地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門共同實(shí)施。”因此，為保證這次普查的順利進(jìn)行，切實(shí)加強(qiáng)對此項(xiàng)工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院專程為此成立了第一次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員涉及到中央和國務(wù)院的多個(gè)部門。同時(shí)，國務(wù)院還要求地方各級人民政府設(shè)立相應(yīng)的普查領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。統(tǒng)計(jì)法雖然明確授權(quán)國務(wù)院對普查活動(dòng)進(jìn)行組織和領(lǐng)導(dǎo)，但是除了對統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員以及被調(diào)查者的權(quán)利義務(wù)有較明確的規(guī)定外，對經(jīng)濟(jì)普查活動(dòng)中其他參與主體的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任沒有任何規(guī)定，這無形中使這項(xiàng)重大的社會(huì)活動(dòng)缺少了重要的法律保障，也使普查結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性大打了折扣。總之，統(tǒng)計(jì)法并不能完全代替普查法，經(jīng)濟(jì)普查的長久性和其重要性迫切要求盡快制定一部既符合我國實(shí)際又符合國際一般規(guī)則的普查法，使各種普查真正能作到有法可依。
(作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教師、法學(xué)博士)
責(zé)任編輯:姚宇
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